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中小機場改革和發展之路——關於引進航空地面服務專業化公司的思考

在2018年全國民航航空安全工作會議上,民航局副局長李健在安全工作報告中提出了“嚴格管控機場運行風險”的要求,明確指出:要“研究與機場輸送量大小相匹配的地面服務代理企業最少數量、標準,督促機場全面開放地面服務代理市場,促進形成競爭態勢,提升地面服務保障品質”。這段話不僅強調了運輸機場運行風險管控的重要措施,同時闡明了全國運輸機場、特別是中小機場進一步突出公共基礎設施管理職能,全面提升運行品質的政策舉措,其豐富內涵需要全國機場業認真解讀和思考,從一定意義上說,指出了全國中小機場改革和發展的必由之路。

目前,中小機場發展中需要解決的問題日益凸顯出來,譬如,機場管理機構的基本職能是什麼?如何依據《民用機場管理條例》的規範確定中小機場定位?如何改善中小機場收入結構和成本結構?如何控制人員編制和人工成本迅速攀升?通過什麼途徑提升服務品質以及怎樣構建公共基礎設施的管理和運行模式等,都是亟待解決的課題。鑒於近年部分中小機場引進協力廠商航空地面服務專業化公司的實踐,本文圍繞民航局關於“全面開放航空地面服務市場”的政策內涵、中小機場如何引進協力廠商航空地面服務專業化公司,以及這一改革舉措對中小機場發展的增益討論幾個相關問題。

一、引進協力廠商航空地面服務專業化公司的歷程和現狀

航空地面服務是跟隨公共航空運輸大眾化逐步分化出來的一個專業化市場。在上世紀60年代之前,航空業發達國家的該業務主要由航空承運人自己提供。隨著航空運輸網路擴大,航空承運人不可能在每一個運輸機場都設立自己的地面服務部門,由此逐漸形成基地航空承運人代理非基地航空承運人的地面服務業務。隨後又進一步發展為航空承運人之間相互代理。由於航空承運人市場規模不均衡,相互代理服務品質下降,服務標準難以統一,導致相互代理地面服務業務的航空承運人之間矛盾日益激化。而美國和歐洲部分航空發達國家,普遍把運輸機場定位於公共基礎設施,機場管理機構是代表政府的公共基礎設施管理者。在這些國家的法律中,公共基礎設施是一個開放的市場平臺,由此社會化專業化的獨立協力廠商航空地面服務企業應運而生,航空地面服務逐漸從運輸航空業務中分離出來,成為公共航空運輸領域的一個獨立分支,彌補了運輸航空地面服務業由航空承運人經營和相互代理的缺陷。

上世紀90年代,成熟的國際大型航空地面服務專業化企業開始形成,與此相應的是出現了一批高品質、高效益的管理型機場,公共基礎設施管理職能和市場化運行專案分界十分清晰。

1980年~2008年,中國民航實施了全行業體制改革,成為全國經濟體制改革最徹底和與國際組織、國際慣例接軌程度最高的行業之一。然而,航空地面服務則是近30年體制改革未能觸及的“處女地”,絕大部分的航空地面服務業務由兩類機構提供,一是航空承運人自己提供,二是運輸機場代理,其專業化、專業化協作及獨立協力廠商市場主體的成長都還處於萌芽狀態。

上世紀90年代中期,民航局曾提出運輸機場由經營型向管理型轉變的指導意見。2009年4月,國務院發佈的《民用機場管理條例》明確提出了航空地面服務等經營性業務採取有償轉讓經營權的管理要求。然而《條例》發佈後,多年過去了,全國運輸機場、特別是中小機場除廣告、餐飲、商業零售、商務服務領域外,公共基礎設施大平臺的市場化程度整體收效甚微。更值得重視的是近10年新投入運營的運輸機場,無一例外地仍然按照經營型模式發展。目前,全國229個運輸機場還沒有一個成型的管理型模式。由於地方政府對運輸機場運行的先進模式和國際通例不甚瞭解,機場業內的傳播途徑過於單一狹窄,運輸機場傳統運營模式被一再複製,致使許多新機場喪失了選擇健康發展模式的良好機遇。

二、中小機場發展中的主要問題及根源

應該說,隨著時間推移,中小機場的公共屬性和定位越來越清晰。雖然迄今為止沒有一個真正的管理型機場,但在漸進的改革中,機場管理機構把大量的非航產業逐步剝離出去,正在緩慢地推動著轉型。筆者認為,目前中小機場發展中明顯存在四個方面問題:

(一)公共服務產品與商業服務產品缺乏界定。

機場管理機構提供的服務是公共服務產品,譬如公共基礎設施維護標準、機場環境保護標準、機場優質服務標準、機場人文環境建設標準、智慧機場建設標準以及配套的管理制度、管理方式體系,這些都是非物質形態公共服務產品,也是公共服務產品的主流形態。獨立協力廠商提供的航空地面服務則是在公共服務標準下的商業服務。目前,人們往往把公共基礎設施管理職能與公共大平臺上的經營活動混雜在一起,機場管理機構的職能邊界模糊。有的中小機場把公共大平臺上的經營活動組建成幾個甚至十幾個國有小公司。由於缺乏市場機制,這些國有小公司缺乏高品質的專業人才,沒有大範圍的同業網路對接,經營游離於品牌和網路之外,無市場競爭力。沒有充分的市場機制,就喪失了解決問題的動力,運行效率也降低。這是制約中小機場運行效率提升的主要癥結之一,它直接決定人的積極性、主動性和創造性,也在根本上決定中小機場的收益水準和發展活力。

(二)機場管理機構的職能還沒有完全走上專業化軌道。

公共屬性是中小機場選擇科學管理模式的價值基礎。《民用機場管理條例》第二條規定:民用機場是公共基礎設施。按照這一立法精神和國家深化改革的政策、方向及國際慣例,運輸機場、特別是中小機場的基本職能有三項:一是公共安全管理,二是提供公共服務產品,三是投資收益管理。想達成這些標準則要通過市場化途徑實現,當然也包括以市場化機制提高各項商業服務品質。投資收益管理就是以最經濟的成本結構、最高的效率獲取合理經濟收益。為了有效實現三項基本職能,則因此衍生出另外三項職能:通達性管理,標準管理,供應商選擇。三項基本職能與三項衍生職能合稱為機場管理機構六項職能。

這六項職能在本質上是中小機場管理職能的專業化組合。機場管理機構代表政府對航空運輸公共基礎設施實施管理,就是要提供各類服務產品,獲取公共基礎設施投資收益。機場管理機構自身的專業化程度就體現在把六項職能做精做細,而不是從事六項職能以外的經營活動。

(三)中小機場成本結構不合理,人工成本普遍過高。

目前,大多數中小機場人工成本在總成本中占50%左右,甚至更高。由於運營效益缺少制度性模式的保障,其差異大小完全取決於管理者主觀因素,即控制水準和控制力度,導致許多中小機場控制成本的主要精力是放在人員編制控制上。而人員編制控制好壞又取決於各種非管理因素的影響,實際上始終沒有一個科學的配比。

航空業務量增長和基礎設施擴建快速發展是對自營業務的人員編制和人工成本產生大幅度拉動最大的兩個因素,市場化程度很高的管理型機場,其人員編制和人工成本則基本不受這兩個因素的影響或者拉動力微乎其微。

(四)中小機場收益結構不合理,資源性收益比重過低。

目前,這種收益結構和經營性人工成本居高不下,是導致中小機場無法獲得合理經濟成果的主要原因之一。這裡所說的並不一定是盈利,考核公共基礎設施運營的經濟效益,也不是贏利才是經濟效益好,虧損就是不好,必須考慮中小機場各種客觀差異。但是有一點可以肯定,經營性收益比重高的中小機場即使盈利,所取得的經濟效益也不是合理的經濟成果。

中小機場經營性收益比重不合理的直接根源是經營型運行模式,經營型管理模式持續強化的原因主要是中小機場企業的局限性在於它忽視運輸機場的公共屬性。公共性的基礎設施分為公益性和收益性兩類。運輸機場、特別是中小機場是收益性的公共基礎設施,但不能因此就將其定位於以盈利為目的的企業。此外,多種經營或多元化發展是經營型機場的必然產物。筆者認為,中小機場忽視公共基礎設施專業化管理而熱衷於選擇多元化經營發展是進入了發展誤區。看不到平臺資源的市場價值,簡單地認為增加一個經營項目就多一份收入甚至增加一個利潤點。事實證明:按照這個思路發展,必然導致自身定位模糊,職能龐雜交叉,機構臃腫低效,專業人才缺乏,收益能力降低。因此,航空地面服務甚至更多保障性業務的市場化是降低運輸機場總成本、改變收益和成本結構,提高投資收益的最佳選擇。

三、中小機場引進航空地面服務協力廠商的政策法律環境和條件

如前所述,運輸機場不論大小,本質上都是一個集多種行業、多個專業的開放的經濟活動平臺,包括公共基礎設施管理、公共安全服務、基礎設施維護服務、公共環境維護服務、航空保障服務、運輸保障服務、非航空性多種商業服務、地面交通服務等八個大類數十種管理性和經營性業務。相應地,一個運輸機場也程度不同地擁有經營性資源,其自身的市場價值是吸引和彙集各行業的專業化供應商的依據。機場管理機構是公共基礎設施的管理者,它應當是一個平臺商。因此,以特許經營或轉讓經營權的方式得到資源性收益是機場管理機構獲取最佳投資收益的方式。這是市場經濟發達國家以立法推行航空地面服務市場化,乃至自上世紀80年代後的運輸機場起步就是管理型的主要經驗。

2009年4月,國務院發佈的《民用機場管理條例》明確提出了有關航空地面服務等經營性業務採取有償轉讓經營權的管理要求。2009年9月,民航局領導曾發表署名文章強調落實第38條規定。2012年7月,《國務院關於促進民航業發展的若干意見》規定:“全面貫徹《民用機場管理條例》,深化機場管理體制改革,進一步明確地方政府在機場發展中的主體責任和相關職能。發揮市場對資源配置的基礎性作用”。2016年10月,民航局發佈《關於鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》,再次強調全面放開民用機場建設和運營市場。

從上述法律政策看,全面開放航空地面服務市場的政策法律環境是完全具備的。

筆者認為,中國民航的快速發展對中小機場發展和引進專業化公司提出了迫切要求。市場化是中小機場供給側結構改革的主要任務。目前,航空地面服務市場化滯緩的障礙不是法律政策缺失,而是思想觀念陳舊落後。

事實上,中小機場開放航空地面服務市場的條件已經成熟。中小機場要把握好自身定位,通過向地方政府的輿論宣傳逐步弱化企業性,強化中小機場的公共性,把開放航空地面服務市場作為運輸機場供給側結構性改革的突破點,把公共性保障政策與機場運行模式轉型結合推進。

四、中小機場如何選擇航空地面服務市場主體

宜昌、襄陽、淮安等支線機場深刻把握國家和行業深化改革精神實質,大膽創新發展模式,穩妥推進航空地面服務運營方式改革,毅然開啟了中小機場引進航空地面服務協力廠商專業化公司的大門。筆者認為,讓我們最值得重視和借鑒的一個成功經驗就是回答了中小機場開放航空地面服務市場應當選擇什麼樣的合作夥伴。

首先,堅持了選擇獨立協力廠商專業化公司的思路。所謂獨立協力廠商,是指既沒有航空承運人股權,也沒有任何運輸機場股權的市場主體。這個概念是依據我國幾十年來航空地面服務生產組織方式的歷史演變總結出來的。

自上世紀90年代中期以來,運輸機場對航空地面服務生產組織方式有過多種思考和嘗試,出現過多種形式的航空地面服務代理人。例如,運輸機場與航空承運人合資組建地面服務企業、運輸機場組建獨資航空地面服務公司、中小機場航空地面服務部門化的自營模式。

而為什麼要選擇獨立協力廠商合作?

第一,獨立協力廠商專業化公司是沒有運輸機場、航空承運人股權背景的市場主體,因而也是完全依靠產品和客戶生存的市場主體。他們只能用市場方式配置資源,在優勝劣汰的競爭機制下必定千方百計地提高自身競爭力,最有不斷推出新產品和新服務的積極性。

第二,沒有自然壟斷、行政指令、國有資本等資源背景的保護,他們完全受市場機制的約束和激勵,最有為所有客戶提供公平服務的積極性。

第三,高度的專業化產生於人的高度專注和市場競爭,市場競爭的必然結果是提高專業化水準的關鍵。高度專注於市場,推動解決創新動力不足的問題、管理粗放的機制問題。

第五,只有引進獨立協力廠商專業化公司,機場才能始終便利地持有服務產品選擇權。

總之,運輸機場以特許經營或轉讓經營權的方式引入獨立協力廠商供應商,就是把公共基礎設施平臺上的特定業務的服務品質和品牌交給市場機制。我們過去所追求的航空地面服務“中性化”其實就是航空地面服務市場化,真正的“中性服務”就是獨立協力廠商的服務,它是“中性化服務”的唯一主體。

五、中小機場引進獨立協力廠商專業化公司的主要做法和經驗

中小機場引進航空地面服務獨立協力廠商專業化公司無疑是一次改革,是在民航系統政企、政事徹底分開和民用機場管理屬地化的格局下,通過國家和行業政策引導和推動,最終由運輸機場自身或與機場所在地政府共同領導的改革。如何推進這一改革,這些先行一步的機場已經探索出一條可行之路,其主要經驗大致有六個方面:

1.關於合作需求和目的。

調研顯示,中小機場引進航空地面服務獨立協力廠商有很高的共性需求和目的性,主要集中在四個方面:一是既要滿足航空業務量快速增長和基礎設施擴建對人力資源的需求,又要控制人員編制及其人工成本快速增長,徹底轉移因航空業務量增長和基礎設施擴建帶來的人員編制和人工成本增量,把運輸機場管理含量低、技術含量低、勞動密集的具體業務剝離出去,增大機場管理職能密度,實現人員編制和人工成本增長結構性控制。二是提高固定資產收益率,改變收入結構和成本結構,通過簽訂人員借用協定轉移現有部分人工成本和運營隱性成本,降低總成本,提高經濟效益。三是引入市場機制,實行航空地面服務業務監管和運營徹底分開,從根本上增強提升服務品質的動力。四是進一步落實《勞動合同法》的用工規範,大幅度降低勞務派遣制員工比重,簡化勞動用工形式,化解同工不同酬、同酬不同制、同制不同身份等潛在的法律風險,進一步做到依法運營。

筆者認為,全國中小機場既有不少共性,也有很大差異,在引進航空地面服務協力廠商專業化公司問題上,也是各有各的機遇,各有各的優勢,各有各的需求,各有各的難題。調研資料顯示,機遇最好和優勢明顯的是人員編制控制較好,航空業務量快速增長,準備或正在擴建基礎設施或兩種情況兼有的中小機場。航空業務量快速增長和基礎設施改擴建是對中小機場人員編制和人工成本拉動力最強的兩個因素。這類中小機場應當及時引進航空地面服務協力廠商專業化公司,實現人員和人工成本增長的結構性控制。其次就是正在新建、遷建和即將投入運營的中小機場,更應當從起步就引進協力廠商航空地面服務專業化公司。最後是人員編制控制不好的中小機場,則應當在引進協力廠商專業化公司的合作中,採取多種合作措施,付出必要的改革成本,通過與協力廠商專業化公司的合作向市場轉移一般性生產人員。

2.關於合作原則和一般要求。

調研顯示,這些支線機場在引進獨立協力廠商專業化公司過程中的思想理念、行為規範高度一致,概括起來就是堅持三大原則、落實八項要求:

一是堅持安全原則。即合作機場要求協力廠商專業化公司有依法核准的獨立從事航空地面服務業務資質,有健全的符合行業規章要求的安全管理體系和品質管制體系,合作後協力廠商專業化公司的安全管理納入合作機場安全管理體系,普遍要求合作項目負責人有同行業不少於10年的職業經歷。二是堅持可靠原則。合作機場要求協力廠商專業化公司有獨立從事航空地面服務能力和合作成功案例,有較強的專業化管理團隊,有能力設立健全的組織機構;具有良好的契約精神,誠實守信,依法經營,嚴格履行約定義務,沒有違法行為記錄。三是堅持平穩原則。合作機場要求協力廠商專業化公司能夠依法保障員工合法權益,有完善的薪酬和社會保險管理體系,確保員工利益不受損害,確保每一個步驟和環節平穩過渡。

落實“八項要求”,就是協力廠商專業化公司應當承諾自己的行為規則:一是嚴格遵守國家法律法規,嚴格執行民用航空規章、行業標準及規範性檔;二是誠實守信,依法經營;三是嚴格履行合同義務,按時繳納各項應繳費用;四是按照機場管理機構要求簽訂安全責任書,安全管理和品質管制納入機場相應體系;五是自覺維護機場社會和品牌聲譽,自覺接受機場管理機構監督、檢查、指導;六是嚴格執行機場安全運行和服務品質標準,企業標準不低於機場公佈標準;七是無條件服從機場應急處置統一指揮,按照規定參加機場組織的應急演練;八是及時披露相關資訊。

“三大原則”和“八項要求”不僅是合作機場的普遍認識,而且作為雙方重要約定納入合同條款,成為合作中機場管理機構對協力廠商專業化公司監督檢查的標準之一。

3.關於合作方式。

宜昌、襄陽、淮安等機場普遍採用了“特許經營”或“轉讓經營權”的方式,其具體做法是:依據《民用機場管理條例》第三十八條規定,雙方簽訂航空地面服務特許經營或合作協定或合同,該文本作為機場管理機構與協力廠商專業化公司合作的主協定。協定的主要內容:一是協力廠商專業化公司取得合作機場航空地面服務經營權,經營期一般在5年~7年。二是協力廠商專業化公司在合作機場監管下獨立從事航空地面服務業務,自行承擔運營和培訓費用,按照約定向機場管理機構繳納特許經經營費或經營權轉讓費。三是合作業務範圍由雙方據實協商,可以是客運服務、貨運服務、飛機服務、一般勤務全業務鏈,也可以是其中1個~2個業務板塊,以不割斷業務板塊內的業務鏈條、有利於運行順暢為原則。四是協力廠商專業化公司從事航空地面服務業務所需要的場地、設備及相關資源以租賃方式獲取,按照民航局相關檔規定標準或約定向機場管理機構交納設備、場地租金。五是輸送量較小的階段,機場管理機構給予隨航空業務量增長而遞減的優惠政策。

為了保證合作安全、穩妥、簡便,雙方對地面服務代理協定接轉作了特殊處理,即機場與航空承運人簽訂的航空地面服務代理協定的主體及條款不變,專業化公司按照機場管理機構簽訂的代理協定規定的業務範圍、標準、要求承諾全部條款,合作的航空地服業務由專業化公司承接,財務結算由合作機場代收轉付。雙方約定過渡期滿,可以改由協力廠商專業化公司與航空承運人直接簽訂航空地面服務代理協定,也可以繼續由機場續簽。

筆者認為,在引進協力廠商專業化公司方式問題上,轉讓經營權是《民用機場管理條例》第三十八條使用過的概念,在實際操作的權利義務規範上,特許經營與轉讓經營權兩者的含義、做法和效果是一樣的,都是與國際接軌的合作模式和十分有效的控制機制。

4.關於人員安置。

中小機場不論人員控制嚴與寬,人員安置都是引進協力廠商專業化公司過程中最敏感、最重要,也是對雙方合作利益最重要的問題。由於國有企業與民營企業的導向和機制差異,運輸機場多年難以解決的問題可以在合作中化解。

一是採用分流結合借用的方式妥善解決與機場管理機構直接建立勞動關係的合同制員工。合作機場首先對這類員工進行分流,部分員工根據未來需求進行轉崗培訓。機場管理機構難以分流或暫時不宜分流的人員,由機場管理機構與協力廠商專業化公司按照五個不變原則,即勞動關係不變、工作崗位不變、工資標準不變、社保待遇不變,工資發放管道不變簽訂《人員借用協議》。借用員工工資總額及社會保險等費用由協力廠商專業化公司承擔,按照約定定期劃撥機場管理機構。如遇合作機場員工薪酬普調,借用員工不受影響,協力廠商專業化公司按照機場管理機構給出的新標準支付工資總額和社保費用。隨著機場發展的需要,借用員工逐步抽回歸建,協力廠商專業化公司自行補足所缺人員。

二是按照雙向選擇原則妥善解決勞務派遣制員工、實習生和其他形式的員工。願意與協力廠商專業化公司建立勞動關係的勞務派遣制員工,由協力廠商專業化公司成建制接收,勞務派遣制員工與勞務派遣公司解除勞動關係,轉與協力廠商專業化公司直接簽訂勞動合同,轉簽員工工資標準不低於原標準,首次勞動合同期限2年~3年,協力廠商專業化公司按照國家規定為其繳納社會保險金和住房公積金。願意與協力廠商專業化公司建立業務實習關係的實習生,可以與協力廠商專業化公司轉簽實習協議,實習待遇不變;也可以與機場簽訂的實習協定不變,由協力廠商專業化公司代管,實習期滿自由選擇。

需要強調一點,機場管理機構與協力廠商專業化公司不論選取哪一種合作方式,不論主協定框架下的具體內容如何調整,不論在人員安置操作中遇到什麼困難,“平穩過渡”都是基本原則,確保任何一種用工制度的員工切身利益不受影響,不搞減編、下崗、減薪等負面措施。

5.安全和品質管制體系無縫隙對接。

在安全管理方面,協力廠商專業化公司必須明確安全管理第一責任人;專業化公司應當成立安全管理委員會,落實制度;設立安全運行管理職能部門,負責安全標準貫徹、管理、檢查和不安全事件處理,與機場安全管理部門對接工作;協力廠商專業化公司安全管理納入機場安全管理體系,接受機場安全管理委員會領導,按規定參加安全例會,接受機場管理機構的監督、檢查、指導;協力廠商專業化公司安全管理第一責任人、安全管理常設機構、安全管理職能部門及其具體職責、聯繫方式報合作機場管理機構備案;局方行政檢查發現問題,由協力廠商專業化公司依法承擔相應行政法律責任,落實整改。

二是在服務品質管制方面,協力廠商專業化公司應當設立服務品質管制部門,負責服務標準對接、管理、檢查、旅客投訴處理,與機場服務品質管制部門對接工作;制訂的“作業標準”“操作手冊”等程式檔報合作機場備案;將服務品質管制納入合作機場品質管制體系,按照機場公佈的服務品質標準和品牌要求,對服務品質獨立承擔責任;依法接受機場管理機構的監督、檢查、指導;分管服務品質的公司領導、服務品質管制部及其職責、聯繫方式報機場管理機構備案;局方行政檢查發現問題,由其依法承擔相應行政法律責任,落實整改。

6.中小機場引進專業化公司的增益。

發展戰略宏觀增益。開放航空地面服務市場,引進協力廠商專業化公司有利於為中小機場未來轉型創造條件。在這個過程中,大幅度提高了運輸機場資源配置市場化程度,改善了航空地面服務競爭機制,中小機場機場獲得服務產品選擇權,從而在發展大格局上更加健康和可持續。

人力資源管理增益。通過引進協力廠商專業化公司,中小機場長治久安地擺脫了人員編制、人工成本的拉動和增量的困擾;簡化了機場用工制度,消除了勞動用工制度中的潛在法律風險。雙方建立的協力廠商專業化公司借用人員制度為機場提供了無成本的人力資源儲備空間,機場人員編制計畫將更加精准,調控空間更大,確保了隊伍穩定和平穩過渡。

經濟效益增益。調研顯示,引進協力廠商專業化公司在整體上保證了合作機場經濟效益不受影響或有所增益。保障性固定資產,機場獲得穩定收益。航空業務量增長讓機場獲得特許經營或經營權轉讓費的遞增性浮動收益。從全行業角度看,開放航空地面服務市場,必然促使航空地面服務總成本大幅下降。

服務品質增益。獨立協力廠商專業化公司的市場機制有利於服務品質提高,實現真正的中性化服務。有利於機場在清晰界定管理和經營兩種職能基礎上整合航空地面服務業務鏈。有利於促進航空地面服務跨界融合和科學技術應用;有利於提升中小機場經濟大平臺綜合品質。運輸機場是自然壟斷的公共基礎設施大平臺商,應當通過引進專業化公司的數輪篩選,構建自己的特色品牌。

黨的十九大要求我們在新時代開闢新征程。目前,中小機場引進協力廠商專業化公司的實踐和經驗,可以概括為五句話:清晰界定中小機場公共產品和商業產品的界限,在運輸機場公共屬性價值判斷下選擇市場化道路,以航空安全和服務品質為核心制定準入標準,以公平競爭為原則制定準入程式,在穩定雙贏的合作中保證公共基礎設施投資收益。這是中小機場改革和發展的必由之路。

(本文作者為中國民用機場協會專職副理事長)

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