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村幹部與實踐權力——精准扶貧中的國家基層治理秩序

摘要:農村精准扶貧是一個國家基層治理的典型代表,它既是實現農村公共服務均等化的一個重要抓手,也是發展鄉村社會經濟的重要路徑。 精准扶貧中的權力格局有三種不同的權力形式:總體權力、技術權力和實踐權力。 總體權力試圖借助技術權力來兌現精細化的治理目標,而技術權力又需要實踐權力來落實具體政策。 實踐權力及其社會再生產根植於地方社會的鄉土秩序,並對國家政策績效產生實質影響。

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新世紀的國家基層治理,只有梳理好總體權力、技術權力與實踐權力的傳統以及彼此之間的關係,才能真正把基層治理擺平理順。

我們的生活世界總是被那些看上去毫不相干的事情深刻地影響著, 社會科學要做的, 就是在這兩者之間建立因果聯繫。 最近幾年我一直在思考一個問題:為什麼精准扶貧瞄不准?為了回答這個問題, 我從技術治理 (王雨磊, 2016) 、扶貧機制 (王雨磊, 2017a) 、專案制運作機制、基層社會倫理等方面, 展開過討論, 然而, 除了機制性的解釋, 我們還必須回到“人”這個基礎性問題上。 精准扶貧的末梢神經是村幹部, 儘管各級扶貧辦和駐村幹部都在不同程度上, 取代了村幹部的部分治理職能, 但村幹部的實際行動是精准扶貧最終能否精准的關鍵, 即使中樞神經再精准, 少了村幹部在末梢的配合, 也是枉然。

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因此, 我們必須回到村幹部, 回到村幹部所處的末梢環境, 通盤考慮村幹部在基層于其他相互配合的治理者間的權力格局, 那麼, 讓我們從村幹部講起。

一、國家治理與鄉村幹部

改革開放40年以來, 中國的政治、經濟與社會及其相互關係發生了劇烈而深刻的變革。 21世紀以來, 全球化進程加快了經濟資源的流動與整合, 科技進步促進了社會交往的頻度與深度, 經濟與社會的重組與互構, 為國家治理尤其是國家基層治理帶來了種種機遇與挑戰。 國家基層治理是一個古老的現代化議題, 孔飛力 (2013) 在《中國現代國家的起源》一書中指出, 不同國家可以經由不同路徑走向“現代”, 中國現代國家的形成是一種“中國的過程”, 有著與自身民族文化和歷史經驗相契合的種種內部敘事。

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從18世紀至今, 3個世紀過去了, 國家治理的體制架構、制度資源、社會環境等發生了巨大的變遷, 但是有些構成中國當代國家治理底蘊的根本性議程依然存在, 其中一個議題是:怎樣才能通過一套相對狹小的官僚行政機構來統治一個龐大而複雜的社會?這個問題也就是國家基層治理的元問題:國家如何有效建構基層社會的治理秩序?

由於中國的權威政治體制, 國家自上而下的政治目標與社會自下而上的基層訴求需要一個有效的仲介者。

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在明清時期, 這個仲介者是士紳階層。 費孝通 (2009:62-73) 在雙軌政治理論中提出, 縣以上通過正式的官僚制度加以整合, 縣以下則奉行無為而治, 即“皇權不下縣”, 在鄉村治理中, 中央政府的權威是極有限的, 地方事務由鄉紳階層主導, 他們是一個國家與社會之間的緩衝層, 20世紀前的國家政權沒有完全滲入自然村, 它的直接權力, 限於社會政治結構的上層。 在下層之中, 它一般只透過士紳間接行使權力, 並依靠下層結構中的上移分子進入上層來控制自然村。 國家在基層治理中尊重鄉村的內生權力結構, 其任命的鄉村代理人也都是原先在鄉村中具有權力基礎的鄉村精英 (黃宗智, 1986) 。

20世紀以來, 革命與動盪打破了國家與社會在治理格局上的平衡, 國家權力越來越下移, 但是由於戰爭頻仍, 國民黨政權一直未能有效完成對基層社會治理結構的改造。

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杜贊奇 (2003:21-23、209、23-37) 指出, 傳統中國的“國家政權”是由儒家思想交織在一起的行為規範與權威象徵的集合體, 國家的最重要職能乃是通過封官、祭祀等合法化程式, 將自己的文化霸權加之於大眾的象徵系統之上, 在國家與民眾的互動過程中, 是國家經紀 (State Brokerage) 幫助國家統治了鄉村, 但同時國家經紀人是有利可圖的;在現代化的過程中, 由於革命與戰爭的需要, 現代國家需要汲取大量的基層資源以便進行現代化建設, 這與傳統農業經濟的發展不相適應, 國家試圖繞過文化網路的象徵秩序, 利用傳統的營利型經紀體制來徵收稅賦, 從而導致了“國家政權內卷化”, 劣紳粉墨登場, 成為掠奪型的國家代理人。
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隨著共產主義革命在基層與農民運動的結合, 共產黨政權的權力成功地全面滲透進農村基層, 完成了民國政權未能完成的國家政權建設任務。 1949年新中國建立後, 鄉村幹部作為國家在基層的全權代理人, 成為貫徹改革與生產的先鋒隊, 控制農村基層的社會秩序與資源配置。 1949年之後的鄉村幹部與之前性質截然不同。 雖然他們同樣具有地方群眾基礎, 但是其選拔、任用、培養都更多地體現了國家的直接意志, 共產黨的基層動員和治理政策終結了國家經紀的社會空間。 國家建構了一個非常細密而且觸角到村的基層網路, 通過有效的國家政權建設, 建立了全面而徹底的總體支配格局, 代表國家意志的鄉村幹部成為鄉村社會結構中的權威和支配者, 集體經濟時代中的村幹部不僅支配著全村的生產資料、生活資料, 也支配著升學、就業等一些社會生活機會。 通過對農村的全面掌控, 國家一方面, 根治了明代以來的王朝治理難題———偷稅漏稅, 另一方面, 確立了城鄉二元對立的政治、經濟與社會結構, 將農村農業創造的經濟剩餘轉用于支援現代化和工業化建設。對於鄉村幹部的這一角色, 戴慕珍 (Jean C.Oi) 稱為“庇護者” (Oi, 1989) 。

改革以來, 隨著計劃經濟體制的消解和村民聯產承包的推行, 國家對基層的總體支配開始松解, 不再直接支配和干預農村的生產生活, 允許鄉村基層實行一定程度的自治, 但是依然維持原有的汲取目標, 鄉村幹部逐漸成為推行國家政策、收取稅費的國家代理人和基層事務的當家人 (徐勇, 1997) , 實際控制著基層諸多的經濟與社會資源 (楊善華, 2000;楊善華、王紀芒, 2005) 。隨著村莊選舉的開展與普及, 村幹部在形式民主的框架下, 已經成為村民及村莊事務的代理人 (孫秀林, 2009) , 村幹部的產生是上下兩種力量協商或結合的結果, 這決定了村幹部的產生機制與村民及鄉鎮政權密切相關, 處於這兩者之間的連接處。村幹部居民民眾系統的最上層, 管理著居民的社會生活, 而同時又處於管理行政系統的最末梢, 是鄉鎮幹部的幫手和代理人。同時, 他們也有可能處於兩個系統的邊緣位置, 對幹部系統沒有歸屬感, 對民眾系統也缺乏認同感。村幹部的這種結構性位置使得他們經常處在幹部、民眾兩個系統利益一致的結合點和利益矛盾的觸發點上 (王思斌, 1991, 2005) 。也有學者進一步指出, 村幹部面臨著“雙重邊緣化”的困境, 因此, 如果村幹部拿不到足夠的報酬, 那麼, 他們就不會成為稱職的當家人, 也不會成為稱職的代理人, 而只會是圖謀個人利益的撞鐘者, 甚至利用鄉村矛盾來牟取私利 (吳毅, 2001;申靜、陳靜, 2001) 。

對於村幹部的研究已經很多, 既有的研究對於村幹部的結構性身份做出了較為充分的揭示, 但是, 以往的研究仍有三個可以改善的地方:第一, 這些研究中一個比較共同的特點是對於國家或政府權力的討論不夠深入。國家權力在這些研究中被當作前提條件出現, 或者作為一個模糊混沌的龐然大物來對待。基層幹部作為國家權力的代表, 經常以一副可憎的面目形象出現在分析之中, 他們的行為模式是作為研究前提而非研究物件存在的。這樣一來, 國家基層治理的研究很容易陷入一種壓迫-反抗或者權力博弈的簡單模式之中 (周飛舟, 2006) 。第二, 村幹部行為被放置在一個靜態的政治結構中來考察, 導致村幹部的行為被絕對化或者是決定論的, 而沒有考慮到村幹部的行為本身也是時時刻刻處在一個被審視的位置上, 尤其是當村莊普選之後, 村幹部的權力也面臨著社會再生產的緊迫壓力, 而且這種權力再生產壓力遠比國家權力再生產更加直接和迫切。第三, 既有的研究通常將村幹部的變通、操縱視為個人的尋租行為, 變通國家政策肯定有自利的成分, 但是, 這並非答案的全部, 村幹部變通行為的背後必然還有一套結構性的動因, 這個動因不止是“農村固有的文化慣習”, 還有其秩序性成因。有鑑於此, 有必要系統考察國家在基層社會中的權力形態與政治秩序。

二、精准扶貧中的國家基層治理秩序

對於國家的基層治理而言, 最重要的莫過於形成一套合理而順暢的國家與社會的互動秩序。國家基層治理秩序主要有三個要素:治理目標、國家能力與行政方式。基層治理需要處理的首要議題是根據國家的治理目標進行組織建設並配置相應的權力, 然後建設相應的國家能力, 並確立一個行之有效的行政方式。在傳統帝制時期, 國家在農村基層的主要治理目標是維持皇權統治和收取稅費, 因此, 國家基層的組織建設和權力配置並不試圖充分展開, 而是致力於達成其汲取稅費和維持穩定的目標。

縱觀20世紀, 中國的國家與農民一直是汲取型關係, 國家直接汲取基層資源, 以便維持國家運轉和現代化建設。但是這種局面在21世紀有所改觀。20世紀90年代, 農民負擔問題日漸突出, 成為影響基層社會發展與穩定的重要因素, 而與此同時, 國家的財政結構已經轉變為主要依靠工業產值, 中國的經濟總量已經全球第二, 工業生產水準已經充分發展, 而且可以支撐國家財政, 甚至反哺農業, 讓國家的發展成果惠及農村。因此, 進入21世紀後, 國家逐步改變對農民的汲取政策, 中共十六大正式確立了“多予、少取、放活”的對農指導方針。從2000年開始的稅費改革, 到2006年1月1日全面廢除農業稅, 國家完全解除了農民負擔的制度基礎, 部分扭轉了城鄉不平等關係, 也緩解了農村基層的幹群關係, 進而也緩解國家與農民的緊張。另外一方面, 針對農村公共產品和服務缺失的狀況, 中共十六大提出統籌城鄉經濟社會發展, 公共財政開始向農村覆蓋。21世紀以來, 中央逐步建立了支農專項補貼制度, 增加農民收入;實行重點糧食品種最低收購價政策, 保障糧食供給;加快對農村基礎設施建設的投入, 改善農村生產生活條件;加大對農村科教文衛事業的投入, 促進農村全面發展 (應星, 2014) 。這些政策舉措標誌著國家在農村的治理目標開始從汲取型轉向給予型。在給予型的治理目標下, 伴隨著改革以來的總體支配格局的消減, 國家不再致力於政權建設, 在基層轉而依賴日益法治化、規範化、標準化、精細化的技術治理, 在屬地化管理的基礎上建立了行政目標責任制, 注重考核的過程化與多重化 (渠敬東等, 2009) 。這種日益依賴精細化治理技術的傾向, 在國家治理的各個方面和層面都有越來越清晰的體現。

國家精准扶貧是一個國家基層治理的典型代表:一方面, 扶貧開發是國家總體意志的直接體現, 是國家治理農村、實現農村公共服務均等化的一個重要抓手;另一方面, 精准扶貧的最終目標是讓貧困戶脫貧致富, 其目標在於改善農民的生產生活, 改造鄉村的社會經濟秩序。自1986年以來, 國家設立扶貧辦, 農村扶貧開發在農村發展治理格局中的位置日益顯著, 2015年底中央扶貧工作會議上, 更是提出了要確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。很顯然, 農村扶貧開發已經不再是單純的脫貧問題, 而是一個綜合治理農村、發展農村的全面治國理政的戰略性抓手。精准扶貧原則的提出, 體現了以精准識別、精准扶貧、精准脫貧為代表的技術治理日益成為國家在基層治理的重要方式。國家扶貧財政自上而下注入農村, 而農村治理績效自下而上遞達決策層, 國家在基層的治理不再使用直接的行政指令, 而是精准地釋放一系列數位化的考核指標, 派駐 (而不是提拔或增設) 具體負責技術任務的幹部 (比如駐村幹部) 負責落實, 然後通過這些數位指標實現對農村的事本主義的治理目標 (王雨磊, 2016) 。

精准扶貧試圖讓那些低於貧困線以下的人群脫貧致富, 走向共同富裕這一國家目標, 這實際上反映了國家治理目標的精准化。國家試圖為地方社會制訂精准的行動規則, 並通過技術手段確保社會對它的服從。“現代國家的基層治理問題也即是國家如何為社會訂立規則並獲取服從的問題, 它不僅包括了國家機構和人員等下沉, 而且還包括國家配置資源以及實現特定目的和管理民眾日常行為, 國家力圖使用國家規則取代人們自己社會行為的傾向或者別的社會組織規定的社會行為”, 為了實現這個目標, 國家基層治理需要解決如何獲得代理人和社會的雙重服從 (黃冬婭, 2010) 。

在國家的治理目標及其試圖搭建的秩序之外, 農村地方社會仍然有一套以鄉村幹部及其他精英為主導的地方社會秩序, 儘管國家一度滲透到基層社會, 但是這種滲透並未完全擠壓掉鄉土社會本身的秩序, 這兩者之間存在一定程度的互動與轉化。透過精准扶貧, 我們可以看到國家如何向基層社會貫徹其治理目標, 基層社會又是如何因應國家治理目標, 國家與社會最終形成一種怎樣的基層秩序。本文將以農村精准扶貧為重點對國家基層治理進行分析, 探討國家基層治理在新世紀以來的新變化, 以及這些變化對國家政治建設與農村社會結構的影響。

為了理解這套秩序結構, 我們有必要進一步引入對基層秩序的權力分析。在扶貧開發中, 國家的總體權力與地方政府的技術權力是兩個比較顯在的維度, 國家通過總體權力實現社會動員, 將幫扶單位動員為扶貧的主要責任主體, 然後地方政府通過建檔立卡和績效考核等技術權力實現對扶貧開發的過程監管和目標協調。扶貧開發中有三個主要的行動者:幫扶單位及其駐村幹部、各級扶貧辦和村幹部。幫扶單位的行動邏輯主要是遵循總體權力的制約與要求, 各級扶貧辦主要是遵循技術權力的邏輯與指標。村幹部則基本不受這兩者的直接制約, 他們既不需要直面國家的總體扶貧任務, 也不要為地方政府的考核目標背負壓力。但是, 這並不是說, 他們毫無壓力, 事實上, 恰恰相反, 他們有他們自身的權力規制。然而, 在既有的研究脈絡下, 這種權力規制是沒有“凸顯”的。本文將力圖使用實踐權力的概念概括村幹部背後的權力規制。本文研究基於2014年11月至2015年6月在南省丘縣珠村為期8個月的實地調查, 文中所涉的地名、人名和單位名等皆為化名。

三、精准扶貧中的權力格局

在精准扶貧的基層治理秩序中, 我們可以觀察到三種不同的權力, 它們對於精准扶貧的治理效度有著決定性的影響, 也是精准扶貧的主要推動力。理解這三種權力是我們理順基層政治秩序的重要樞紐。在扶貧開發的權力格局中, 調動與支配幫扶單位的是總體權力, 規制與調節扶貧辦的是技術權力, 而落實與執行扶貧政策的則依靠村幹部的實踐權力。

首先, 從根本上說, 精准扶貧的源動力是國家總體權力。按照中國的社會主義國家性質, 理當消除兩極分化、實現共同富裕, 然而, 改革開放以來, 收入差距過大不僅造成了一定程度的社會分化, 而且挑戰了國家的政治合法性, 此外, 在改革開放的過程中, “先富帶動後富”的政治承諾也迫切需要國家福利予以兌現, 因此, 國家有必要下大力氣來消滅貧富分化, 幫助那些低於貧困線的國民脫貧致富。

為了精准扶貧, 國家首先強調“精准派人”, 也就是要派幫扶幹部長期定點駐村, 而這些幹部主要來自于國家財稅供養的機關、企事業單位。從1996年開始, 國家便有對口幫扶的扶貧政策。1996年10月, 中央召開了扶貧開發工作會議, 在《關於儘快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中確定了對口幫扶政策, 要求北京、上海、廣東和深圳等9個東部沿海省市和4個計畫單列市對口幫扶西部的內蒙古、雲南、廣西和貴州等10個貧困省區, 雙方應本著“優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展”的原則, 在扶貧援助、經濟技術合作和人才交流等方而展開多層次、全方位的協作。隨著精准扶貧政策的提出, 對口幫扶政策也在不斷細化、強化和精准化, 駐村的人員要求固定化, 駐村時間要求長期化, 駐村幫扶的體制需要常態化。

在南省, 對口幫扶讓幫扶單位與貧困村結成幫扶對子, 每個貧困戶都與幫扶單位的幹部結成幫扶對子。對於駐村幹部而言, 他們之所以下鄉, 完全出自單位指派, 單位給予了他們一定的激勵, 比如職務提拔、勞務補貼。也就是說, 駐村幹部真正的節制者是原單位, 縣扶貧辦與他們並沒有直接的權屬關係, 也沒有直接的委託-代理關係。因此, 如果在扶貧過程中出現了分歧和矛盾, 縣扶貧辦和村幹部並沒有直接的政治框架對之有效解決, 而是潛在地需要動用幫扶單位的權力來動員或壓制駐村幹部。反過來, 駐村幹部之所以聽從縣扶貧辦等的調遣, 並不是由於行政級別 (有的駐村幹部比縣扶貧辦幹部級別還要高) 和政治隸屬關係, 而且由於接受了幫扶單位的政治任命, 而幫扶單位則是接受了省委的委託, 而省委則是受了中央的委託。如此一來, 最終駐村幹部這一條線的政治動力, 實際上源於總體性的國家動員 (王雨磊, 2017b) 。

其次, 技術權力是精准扶貧的第二重權力面向。技術治理是改革以來中國行政管理的重要發展方向, 技術治理的發展, 源于國家對治理效度的追求, 通過規範化、制度化、指標化的技術手段, 國家可以實現對基層治理目標的精細化管理, 拓展和延長治理的限度。技術治理是精准實現國家脫貧目標的重要抓手, 通過技術化的指標, 脫貧目標被分解、細化為26個具體指標, 精准扶貧的年度考核與終期考核都以這26個指標為基礎。

各級扶貧辦是技術治理的直接執行者。技術權力是基於技術治理而生髮出的控制力, 具體來說, 省扶貧辦作為宏觀政策制定者, 並不直接參與扶貧過程, 具體參與的是縣扶貧辦。縣扶貧辦作為國家扶貧意志的基層代理人, 其主要訴求是完成上級交辦的脫貧任務。扶貧辦的行政邏輯是非常技術化的, 比如縣扶貧辦, 他們不是地方的“父母官”, 與村民不會發生直接的政治關係, 他們最關注的是省扶貧辦交辦下來的技術指標是否完成, 是否完成技術指標以及完成的效度是縣扶貧辦得以操控駐村幹部和村幹部的主要方式。也只有通過這套技術指標系統, 縣扶貧辦才得以擁有總體權力之外第二種調動和敦促基層扶貧工作的支配力。

總體權力與技術權力都是一種經過科學設計的權力形態, 它們是非時間化的、邏輯性的、明確性的、有規則性的, 比如扶貧項目的考核週期是按照年度的, 這個年度是日曆上的年度, 而不是根據農業或工業生產的年度;扶貧考核有一套邏輯明晰、標準確切的考核指標, 對如何完成項目都有明確的行動規則。但是在落地成事的過程中, 扶貧工作卻有一套不同於科學設計的實踐邏輯, 有其獨特的節奏、速度和方向, 遵循著一套不同於科學設計的實踐權力。因此, 在精准扶貧的權力格局中, 除了總體權力與技術權力這兩種顯在權力, 還有第三種非常關鍵的權力形態, 那就是實踐權力。

本文所謂的實踐權力是指施政者在日常生產生活的實踐中基於在地化的政治生態和社會關係而建立起來的、具有即時行動力的支配力, 它相較於總體權力和技術權力, 其合理化程度並不高, 甚至不依賴于文本———當然這不是說它沒有文本上的依據, 而是說它不需要那麼即時地倚仗文本來產生權力, 這種支配力的發揮有賴於實踐空間。在農村的實踐空間中, 生產、生活、社交幾乎自成一體, 與外界發生作用的機會較小, 權力沒有理性化地獨立發育, 而是與實踐過程緊密相聯。實踐權力可能不是成文的、沒有明確邊界的, 甚至缺乏具體規則的支援, 但是它卻是生動的、活生生的, 能夠發揮具體影響力的, 它統攝了村莊的地方性知識、社會關係和在地化的政治權威。

為了要完成精准扶貧目標, 國家動用了總體動員, 將各級黨委、政府機關、企事業單位都動員進扶貧開發的社會工程中, 但是總體動員無法實現精准的脫貧目標, 於是, 省扶貧辦從行政手段上強化了技術權力, 通過一套縝密的脫貧考核指標, 試圖精准規制扶貧過程和結果;然而, 這些技術權力仍然面臨著“不接地氣”的問題, 因為總體權力和技術權力都是自上而下設計出來的, 無法落地。比如, 集體合作社在一般農村中都很少能夠真正發展起來, 更何況是在貧困村中, 因此, 有些指標很難完成。真正接地氣的是實踐權力。

縣扶貧辦可以依靠委託代理關係、自上而下使用原單位的考核來壓制駐村幹部, 但是對於村支書, 他卻沒有辦法;在科層體制之內, 國家可以使用壓力型體制來推行, 而一旦到了村支書那裡, 這個壓力型體制實際上是不管用的, 或者至少是不夠管用的。駐村幹部, 甚至是縣扶貧辦都是鄉村的外人, 故而他們都缺乏推行項目落地、完成考核任務的實踐權力。因而, 專案入戶是需要村幹部支援的。在農村中, 如果沒有村幹部領路, 駐村幹部根本就進不去家門。比如落實農業技能培訓和非農技能培訓這兩項考核指標。因為這些培訓往往很難產生直接效益, 所以貧困戶是不願意參加培訓的, 為了完成考核指標, 駐村幹部就需要村幹部進行必要的社會動員。再如, 種茶本是為了讓貧困戶脫貧致富的項目, 但是很多貧困戶出於風險等原因不願意種, 為了落實專案, 仍然需要村幹部進行動員。有些省直機關在常規的權力體系中雖然很強勢, 但是到了幫扶貧困村, 還是要主動與縣裡、鎮裡、村裡搞好關係, 因為所有的考核落實都需要村幹部來推動, 有些時候, 村委會甚至會刁難駐村幹部, 最根本的癥結在於, 幫扶單位要想完成國家委託的幫扶任務, 則必須借助村委的權威、資訊和關係。

一定要借助村委會來工作, 因為村委會更加懂得如何動員農民。不能越過村委會, 直接與自然村發生關係, 因為你沒有辦法在自然村之間取得一個平衡, 你給了這個村, 另外的村就會跟你鬧。以前我們給他們修了路, 反而製造了麻煩, 就有人去上訪了, 最後幸虧縣裡把這事壓下來了。不患寡而患不均。 (34-莫聰-35+)

在珠村的扶貧過程中有一個案例生動地展現了實踐權力的重要性。駐村幹部閔雁行曾經應珠村其中一個自然村大平村的請求, 準備撥給他們2萬塊錢, 用以支持大平村的文化室建設, 但是這件事並沒有經過村支書的認可, 這件事成為駐村幹部和村幹部產生矛盾的導火索。因為, 在村支書看來, 原先村莊的格局全部由村支書的個人權威加以統籌, 不經過村支書的認可, 就意味著否定了他的個人權威。最終事情以駐村幹部的妥協而告終, 而且從這件事之後, 村支書對閔雁行工作的支持力度大為減少, 閔雁行在村裡推行扶貧工作的難度也隨之增加了。這個案例說明, 儘管駐村幹部享有國家權力的認可, 掛職為副書記或副村長, 但是這樣的職權徒具符號意義, 而無實質權力, 由於駐村幹部是外地人、局外人, 所以他們的權力頂多是“客權”, 而不是“主權”, 在缺乏村支書支援的情況下, 毫無政治效力。

總體權力與技術權力都是經過科學化設計的權力形態, 但是在國家基層治理尤其是村莊一級的政策落實中, 它們都無法越過村幹部的實踐權力, 但是, 這並不是說這些權力就是村幹部本人的, 似乎就是所謂的“人治”。事實上, 實踐權力有別於國家的總體權力、政府的技術權力, 它根植於鄉土社會的自然秩序:實踐權力與鄉土秩序相互依存;實踐權力生長於鄉土秩序, 鄉土秩序又賴實踐權力維持。實踐權力與其說是屬於村幹部的, 倒不如說是屬於鄉土社會的自然秩序的。

村幹部屬於鄉土秩序, 是基層秩序的代言人和維護者, 他的行為嵌入在基層社會秩序中, 是鄉土秩序賦予了村幹部以權力, 他的權力也屬於這一套鄉土秩序, 因此, 要想理解國家的基層治理秩序, 我們有必要仔細審視鄉土秩序中實踐權力的社會再生產方式。

四、實踐權力的社會再生產

按照馬克斯·韋伯 (Max Weber) (1997) 的觀點, 合法統治有三種純粹的類型:法理型、傳統型和魅力型。然而, 韋伯的這一理想類型只是解決了權力的來源問題, 但是任何一種權力都面臨社會再生產或在地化的問題。村幹部的權力儘管有國家法律賦予的成分, 也有村民選舉的自治成分, 但是, 除此之外, 村幹部的權力必須想方設法地予以在地化, 變 成實踐權力, 只有如此, 才能鞏固, 才能融入鄉土秩序。總體來說, 實踐權力的再生產需要處理四個方面的議題。

(一) 平衡自然村的利益與訴求

村莊選舉是村委會幹部的合法性來源。村委書記是整個村委會的權威核心, 那麼, 這個職位的誕生是村委會領導班子的關鍵。從村莊的格局來說, 珠村包括6個自然村, 共1 976人, 其中:大嶺村是最大的自然村, 他們都姓古, 一脈相承, 而且在整個行政村中的人口規模最大, 佔據了一半以上的人口;其次是大平村;再次是大魚村;剩下三個自然村小塘村、小平村、小雪村規模相對較小, 三家村莊加起來還抵不上大平村的規模。所以, 從村莊的權重格局上看, 如果按人投票, 村支書的勝出者肯定是大嶺村。古書記從1999年開始擔任珠村書記, 在他之前的村支書, 也是與他出自同一個自然村。珠村2014年換屆, 一共選舉了5名村委委員, 其中古書記、古副書記都來自大嶺村, 佔據了兩名村委委員, 另外兩名來自大平村, 還有一名來自大魚村。從村委會的選舉結果看, 選舉的結果便是選出了村民的代表, 但是這種代表方式不是按照現代社會的其他群體劃分方式, 而是按照宗族、自然村的形式相互區隔。

選舉是權力的賦予過程, 但是這種權力賦予只是一次性的靜態賦予, 在村幹部當政之後, 他們需要時時刻刻考慮一個動態的權力增量問題, 即如何在實踐過程中完成權力的社會再生產。實踐權力是基於生活和倫理等私密關係而建立的, 也即是說, 它有賴於村莊的血緣關係、經濟地位、社會地位、個人能力。在村莊中, 古支書屬於古家大姓, 這是基礎, 旁門外姓、小門小戶是做不起來的;其次, 古支書有經濟能力, 他在社會生活中享有很高地位。村莊是完全沒有其他配套國家政治架構的地方, 儘管有選舉制度, 但是這些制度只是靜態的賦予, 一方面, 選舉機制最終更可能是賦予了那些更有實踐權力基礎的村民, 另一方面, 即使村支書成功當選, 也需要不斷再生產他的實踐權力。

由於行政村只是行政單位, 代表了國家正式建制的政治安排, 是國家秩序的體現, 而村莊的土地劃分和生產生活安排、血緣分佈都是以自然村為單位, 自然村是社會生活的天然共同體, 也是家族倫理和生命意義的源泉。因此, 在扶貧資源設置的過程中, 包括村支書在內的村幹部首先都是本自然村的利益和訴求代表, 都希望將行政村的資源更多地傾斜到自己的自然村。所以, 每個行政村村幹部都在為自己的自然村爭取福利。特別是在扶貧資源配置的過程中, 各個自然村的村民都在競爭, 因此, 村幹部尤其是村支書必須在村小組之間取得一個平衡。甚至將扶貧資源給了貧困戶而沒有給非貧困戶, 也會招致部分村民的非議, 認為村委會厚此薄彼。

大家都爭那個貧困戶, 個個都想要那個貧困戶, 我也要, 我也要, 哪裡有那麼多貧困戶啊?看實際情況, 你沒有貧困戶就是沒有啦!你屋也起好了, 孩子讀書也讀好了, 你的生活過得去, 你怎麼變成貧困戶?他的心理就是不平衡了, 他有, 我沒有, 就以為我們村委會幾個人給吞了嘍。他以為我想給誰就給誰, 他的理解能力就是這樣。他的想法是:怎麼我沒有, 那幾戶就有, 他的心理就不平衡。他們大平村那裡就特別難搞!他們那邊人特別難搞, 很多事情都沒有我上面那個村那麼好講。大平村那裡, 我們村委會經常都要幫扶他們!年年都幫扶他們那邊呐。 (03-于蘭-珠村婦女主任-50+)

(二) 滿足一般村民的政治訴求

在鄉村社會中, 選舉就意味著可替代性, 而掌握選票的人是普通村民, 這給選舉上臺的村幹部懸置了一個政治壓力, 也就是說, 村幹部要想上臺並保證下次不會被選下去, 他們必須為民辦事, 而為民辦事就得滿足村民的需求。村莊選舉的確具有一定程度的公信力, 能夠上來的不是單靠金錢便可以的, 而必須是有公心、能夠為民眾做事的人。所以, 幫助有需求的人, 是村支書得以建構政治資本、維持實踐權力的重要方式。尤其在稅費改革、農業稅取消後, 各種稅費不再需要村委會代為汲取和統籌, 村委會面臨著無家可當的困境。在這種情況下, 村委會從汲取型政權變成了服務型政權。行政村和自然村村幹部都是如此。

你做三年, 村民全部合起來選一次, 誰的票多就就是誰做。以前那個村長總是在外面打工, 不在家裡的, 總是在珠江三角洲, 村裡人找他老是找不到。所以, 我們村的人就說, 樹倒了, 水不通了, 那個人不在家裡, 讓誰去搞啊?村民不選他, 票就少了, 我們這些在家的人票就多一些。村委會那些跟鄉政府的人就上來開個會, 然後選票, 開票, 然後就誰的票多就誰做。各個村都是這樣的, 村委會也是這樣的。那個古書記最多票嘛, 每年差不多都兩千多票, 差不多要三千張票。你和大家合得來, 各個都認為你做得還可以, 他就選你了。你做事要是不公平, 別人怎麼樣都不會選你的。古書記還是可以的, 對村民啊什麼的, 如果能解決的, 他都盡可能幫我們解決。好像我們說, 我們搞個什麼東西, 不夠錢啊, 他都說, 不管怎麼樣, 我們都想些辦法儘量給你搞些水泥給你。 (08-陽方-45+)

如何滿足村民需要, 就成為村委會的主要職能。村委幹部與三年即走的駐村幹部不同, 他們是要永遠生活在村莊中的, 他們要面對和處理與村民的關係, 因此, 他們不能太公事公辦、不顧及村莊的輿論。比如每次面對上級的計生檢查, 鎮委幹部連同村幹部一起將那些不符合計生政策的婦女、兒童一起接走, 從國家的角度看, 這是“欺上”, 但是對於村民來說, 這卻是應該做的。村幹部被認為是應該幫助村民爭取福利的角色。對此, 村幹部的做法就是盡可能地變通國家政策, 以便為村民爭取福利。古書記認為, “做事要靈活, 先做了, 再按照上面的要求套框框”。

古書記說:

你扶貧幫他建一個房子有一萬多塊嘛, 你扶貧幫他兩三百塊, 有什麼用?他買兩斤豬肉就吃掉了。他哪裡有脫貧呐?貧困戶建了房子可以脫貧嘛, 影響力大一點嘛, 我原本是這樣想法。你想這樣, 上面沒有政策, 你也幫不了。給一點是一點, 給一戶是一戶。 (01-古家權-珠村村支書-55+)

比如, 精准扶貧有一個住房改造的項目, 在扶貧期限內, 貧困戶建房子可以享受2.1萬元的補貼, 但是這筆錢不多不少, 有些雞肋;況且人們的生活安排不可能因為扶貧專案期限而隨意調整, 也很少貧困戶會單純為了這筆補貼而重新建房, 但是村幹部又認為, 既然國家有這個政策, 如果不利用的話, 豈不是可惜?而與此同時, 扶貧辦規定必須在特定時間內完成21戶貧困戶住房改造。於是, 珠村村幹部就把那些馬上要蓋房子的農戶列為貧困戶, 以便他們可以享受到“國家福利”, 同時也可以完成上級的考核指標。

(三) 獲取上級的支持

儘管村幹部屬於民選的基層幹部, 但是上級 (主要是鎮委) 的支持也是必不可少的, 尤其對於村支書而言, 鎮委是村幹部權力的合法性來源, 村幹部需要鎮委在選舉過程中支持自己。但是反過來說, 自己能夠最後勝出也是依靠自己的選票夠多, 而在村莊中, 真正擁有足夠多的潛在選票、具有民望的村支書人選也不會太多, 因此, 鎮委幹部也不會輕易青睞他人。

鎮委和村委的關係比較複雜:他們在職權上屬於形式上的上下級關係, 但並不是隸屬關係, 鎮委可以指導村委會的選舉工作、日常工作, 但是從憲法上說, 村委會是根據村民意見選舉出來的, 並不是隸屬於鎮委鎮政府, 故而它們並非實質意義上的上下級關係。

因此, 一方面, 村幹部比較尊重鎮委幹部的權威, 請客吃飯, 迎來送往, 在日常接待中給予鎮委足夠的面子, 同時也會在某些決策方面尊重鎮委, 甚至也會有一些違規的行為, 比如在選舉前送禮、打麻將故意輸錢給鎮委幹部。這可以通過一個細節來說明:村委會有時候一起吃飯, 如果請了鎮委書記, 即使再晚, 也要等到鎮委書記才開飯, 村委給鎮委幹部端茶遞煙的姿態並不是一般意義上的客套、恭敬, 而是一種低於鎮委幹部的姿態;另一方面, 鎮委幹部又不會像對待下級一樣去指使村幹部, 鎮委書記對村支書的神態並不是上級對下級的頤指氣使, 而是客客氣氣的, 甚至有時候還要有求於他, 比如計劃生育檢查、安全檢查等一票否決制的檢查都需要村委會配合。

精准扶貧儘管在一般意義上具有國家合法性, 是為了提升國民福利、增進社會公平, 但是對於村幹部而言, 扶貧除了能夠為村莊引進資源、提升村莊績效之外, 還有一個原因, 就是扶貧工作屬於上級下派的任務, 村幹部之所以願意完成那些沒有直接績效的考核工作, 很多時候是出於縣鎮給予的壓力和動員。

(四) 擺平村幹部班子

儘管村委會是以選舉的形式誕生的, 但是, 真正將村委會統合成為一個整體的力量則是村支書的個人權威。從行政工作上看, 行政村的村務是村支書、村長負責制, 一般來說, 村支書多數是一肩挑兩職, 縣委、鎮委派下來的工作主要是找村支書作為落實人。而從村務工作上看, 也必須有一個統合各個自然村的整體性權威。否則, 各個村委都只從本自然村的立場出發, 肯定會產生諸多分歧, 甚至造成僵局與衝突。

權威者, 權之勢也。實踐權力的再生產, 有一個非常重要的原則就是建構權力的個人威勢。權威的建構, 實際上就是將權力積累儲蓄進一個暫存的、但又可以隨時轉化和調用的狀態中。家族支持、社會地位和個人威信是村支書能夠成功建立個人權威、坐穩村支書的關鍵要素。古書記從1999年開始連續18年擔任珠村村支書, 他之所以能夠連任至今:一是因為他來自大嶺村這個全村最大的自然村, 且他在村裡一直具有較高的社會地位;二是因為他的個人秉性, 這也非常重要。關於第二點具體包括兩個方面:一是做人比較講信用, 比較懂得並遵守鄉村規則;二是比較有威嚴, 在分歧和阻力面前, 能夠有魄力和狠勁, 排除困難和阻力, 也就是所謂的個人威信。

村支書樹立個人威信, 主要體現在他能團結兩個層面的村幹部:行政村幹部和自然村幹部。在整個村委會中, 村支書需要獲得其他村委的服從。比如, 由於每個村委都有自己的本職工作, 而村委會工作通常會與本職工作衝突, 有些村幹部不太願意準時去村委會值班, 然而, 最終大家都按時值班, 因為誰不按時值班, 誰就會受到古支書的訓斥。這側面證明了一個事實:村委會的決策和工作推動主要是依靠村支書的個人權威在支撐和推動, 在有些村莊, 村支書甚至是一言堂。

與此同時, 國家下沉到村莊的工作卻並沒有減少, 比如美麗鄉村建設、計劃生育工作, 當然也包括扶貧工作等。然而, 這些工作並不能單靠村委會幾個幹部就能夠完成的, 而必須有下面村小組的組長等骨幹予以配合, 有時候甚至需要下面的人與他一起造假。

因此, 村委會需要村小組包括工作支援和政治支援在內的各種支援。村支書的處理辦法是給他們“發工資”, 發工資有兩個作用:經濟激勵與政治激勵, 一方面, 這是給他們做工作的激勵, 另一方面, 這也是支持在政治上支持自己的激勵。當然, 這種發工資是不合規的, 只能年底或重要場合開會時發放, 而且不能對外公佈。

自己每個月也發錢, 不發誰幹活?就發唄, 管他!政府給的很少, 普通委員稅前1 250, 支委多100, 古書記就1 650, 社保自己交, 扣完就沒多少了。這樣就每個月幾百塊, 多的多給, 沒有就少給。過年多了就分了, 黨員也要, 理事會長也要。逢年過節, 每個村小組 (11個) 正副組長22個, 每年給他六百塊。計生的等等, 都要給。你不給他, 誰聽你的啊?過年你要表示一下, 不然下年他就不理你了。工作開展不開來的, 村裡有很多事情嘛, 水利嘛, 什麼啊, 要他報上來嘛。好像醫保、社保都要他們做的嘛。 (03-于蘭-珠村婦女主任-50+)

五、權力形態的合作與轉化

精准扶貧中的權力格局有三種不同的權力形式:總體權力、技術權力和實踐權力, 這三種權力分別對應著幫扶單位、扶貧辦和村幹部這三方行動者。總體權力存在於國家機器的政治話語之中, 居於高層地位;技術權力存在於中層的國家行政的科層結構之中, 居於中層地位;而實踐權力則存在于基層社會治理的實際運作單位中, 居於基層地位。這三種權力形式對應著三種不同的治理架構和政治經濟傳統:總體權力是以蘇聯為代表的高度集權的政治經濟結構的產物和遺產, 技術權力是以歐美為代表的法理型科層治理在中國日益發展的結果, 而實踐權力則是中國傳統情理社會生髮出來的治理樣態和傳統。這是中國基層治理的三條主線, 治理績效主要看這三者能否通力合作, 互動順暢, 而這其中最為關鍵的就是, 能否調動鄉土秩序中的實踐權力, 因為只有實踐權力才能推動鄉土社會的治理行動。

從村幹部的時代處境看, 更是如此。大量的研究將村幹部視為國家代理人, 但是這種代理關係並不充分, 而且也在不斷受到治理環境的制約。首先, 村幹部主要是民選的, 具有一定的民意基礎, 因此, 如何為村民謀福利是他們能夠當選和連任的關鍵所在;其次, 尤其是在貧困村, 村幹部基本是兼職的, 珠村幹部的工資每月只有1 100-1 500不等 (村支書大概是1 500元, 一般村委委員是1 300元, 非村委委員的工作人員是1 100元) , 不足以養活家庭, 他們都有自己的主要職業, 也就是他們並不是“以村幹部為業”, 這一點和南省南部發達地區截然不同, 在發達地區, 政府財力雄厚, 村幹部的薪酬待遇都足以讓它成為一項全職工作;再次, 大部分的村幹部學歷不高, 也沒有公務員身份, 而鎮委的公務員主要是新招聘的、能夠勝任文書工作的大學生, 而村幹部向上的晉升空間很小, 除了一些個別的村支書, 大多數村幹部只能停留在村幹部的職位上;綜合來說, 村幹部並不是一個典型的國家代理人。

在經濟比較發達的地區, 村委會的工作比較繁忙, 由於外來人口多, 村務很多, 比如安全檢查、理論學習、社區治安、社區培訓等也包括在內, 這些村務實際上讓鄉村幹部變成全日制幹部。而在經濟相對落後的農村, 尤其是貧困村, 情況完全相反。尤其隨著稅費改革、農業稅取消, 導致村務也逐漸不再與國家目標緊密相連。村支書不再是一個當家人, 客觀上說, 也無家可當:一方面, 沒有“家底”;另一方面, 生產性事務也較少了, 很多職能工作由鄉鎮統籌, 比如養老保險、義務教育等, 這樣一來, 村支書的位置對下實際上已經沒有太多的職權;再加上外出打工導致的鄉村空心化, 鄉村社會的治理事務更加萎縮, 真正需要處理的事務變為以服務型為主。扶貧工作屬於增量工作, 不是常規工作, 因此, 這在村委會看來, 是“多出來的工作”, 那麼, 對他們來說, 做與不做實際上都拿一樣的工資, 也就是說, 這些村委會幹部是沒有什麼激勵幹活的。於是這就形成了一個問題:扶貧工作最需要村幹部的配合和落實, 但是村幹部最沒有激勵去承擔這些多餘的任務。

改革以來, 總體支配逐漸向技術治理轉型, 從某種程度上, 總體權力在試圖將權力轉形為技術樣態, 以技術的面向實現總體支配的目標。精准扶貧日益發達的數目字管理, 從根本上說, 是技術治理的日益發達, 國家試圖通過技術手段實現對總體動員而來的治理單位進行更為精細化的監督與管控, 並進而實現國家的治理目標。然而, 技術治理在面對基層複雜的社會現實時, 仍然面臨著諸多問題。它上承總體權力, 卻無下接的基層實現形式, 因此, 技術權力需要進一步求助實踐權力。幫扶單位接受國家的扶貧任務, 同時在扶貧辦的督導下完成扶貧考核任務, 但是幫扶單位畢竟是一個外來的單位, 其所指派的駐村幹部終究是外人, 他們都缺乏必要的政治資本來具體推動和執行扶貧專案, 因為他們沒有基層的地方性知識、社會關係和本地權威, 因此, 他們必須求助於村幹部的實踐權力。為此, 駐村幹部甚至需要刻意與村幹部發展一種融洽的社會關係, 也就是說, 他們需要使用與村幹部的社會資本來撬動村幹部的實踐權力, 以便讓村幹部配合自己的工作, 完成技術性的扶貧考核指標。

既然技術權力要求助實踐權力, 那麼, 就得按照實踐權力的方式來進行。駐村幹部並不是通過正式的法規制度與村幹部達成共識, 而是依靠與村幹部喝酒抽煙、打成一片, 依靠與他們的熟識———把陌生的關係“做熟”, 建立起彼此的社會關係和人際信任, 並在此基礎上開展工作。駐村幹部通常所謂“要做事、先做人”, 也就是盡可能地建立與村幹部的“熟識關係”和堅實的信任。不同行動者之間的客套、吃飯、交待、道辛苦, 是一種社會資本的再生產 (王雨磊, 2015) , 通過這樣的關係再生產, 建立與基層幹部更加實踐性的關係。也就是說, 社會資本在這裡為技術權力順利轉化為實踐權力提供了一個潤滑劑的作用。

這種實踐性關係是基層工作的基礎, 有了這層實踐性關係, 駐村幹部才能與村幹部形成一個權責共同體, 變成一個真正的團隊, 雙方才能共用資訊、風險與績效;否則, 駐村幹部甚至會成為“外人”。這並不是村幹部刻意排外, 而是實踐權力作為基層治理動力的客觀需要。只有搭建了這個實踐權力的權責共同體, 村幹部才願意幫助駐村幹部, 願意替他們說話、背書, 甚至與他們“共謀”。這裡需要說明的是, 基層共謀並不是最壞的結果, 最壞的結果是, 村幹部連如何共謀都不告訴駐村幹部, 甚至成為某些業績的替罪羊。在一個實踐權力占主導的團隊中, 與其他成員的實踐性關係特別重要, 在這之中, 態度尤為重要。是否與村幹部處理好關係, 直接決定了:第一, 當遇到問題時, 縣扶貧辦會不會進一步深究責任;第二, 縣扶貧辦和村幹部如何向幫扶單位的領導描述駐村幹部的工作, 是抱怨、批評還是讚揚駐村幹部;第三, 當駐村幹部遇到問題時, 縣扶貧辦與村幹部願不願意伸出援手, 分享工作方法和技巧。

六、結論與討論

精准扶貧是一個觀察國家基層治理、透視國家政治格局的良好視窗, 也是我們提升和改善國家治理現代化水準的一個試驗田。為什麼精准扶貧難以精確瞄準?為什麼鄉村社會的治理過程存在大量“變通”與“共謀” (周雪光, 2008) ?本文通過對村幹部在精准扶貧及其他治理過程中的考察, 發現這並非完全就是“共謀”, 基層社會治理運行有一套自身的法則, 本文希望揭開黑箱, 並為其闡釋出一個確切的“名堂”, 那就是實踐權力。實踐權力是一個真實而生動地運行於鄉土社會中的內在法則, 一方面它是客觀不受外在力量影響的獨立存在, 另一方面, 我們也不能用褒貶的視角對它予以道德德判斷, 我們能做的, 首先是認識它, 瞭解它, 當然最終還要恰當地運用它。村幹部為了再生產自身的實踐權力, 這才有了變通的政策執行, 因此, 扶貧政策在實踐權力再生產的格局中, 變成了村幹部的實踐工具。

國家精准扶貧實際上是想繞過村幹部, 直接進入村民家庭, 然後, 直接將那些貧困的人給挑選出來, 用專案和資金將其扶持起來。然而, 這在真正的社會過程中, 是不可能的, 因為村民並不是一個一個的原子化的經濟存在, 而是一個處於倫理格局中的社會存在, 脫離了自己所屬的鄉土倫理格局, 他便成為一個陌生人, 一個Nobody, 村幹部也是這個道德共同體的一個成員, 他也要遵循這個倫理秩序:只有遵循這個秩序, 他才能擁有面子, 享有社會資本, 並進而生產出自己的實踐權力;如果不尊重這個秩序, 他將無法融入這個鄉土秩序。

國家其實是一個局外者, 駐村幹部也是局外人, 因為它在這個倫理秩序中已經沒有位置。駐村幹部可以通過與村幹部達成一種親和關係, 生產出主客關係;但是, 那只是一種臨時的、嫁接的、不穩定的關係;隨時會被外力打破, 而且他依附于村幹部, 不是土生土長的權力, 一旦發生危機, 駐村幹部就會被疏離於外。歷史地看, 國家並非自古就是一個局外者, 國家的代理人也並非一直就是局外人。中國現代社會的構建是以破壞國家與鄉土社會的融洽為代價的。杜贊奇 (2003∶206-209) 指出, 20世紀中國國家政權建設的過程中, 權力的文化網路遭到了系統性破壞, “在現代化過程中的國家政權完全忽視了文化網路中的各種資源, 而企圖在文化網路之外建立新的政治體系。在現代化意識形態偏見影響之下, 國家政權力圖斬斷其同傳統的, 甚至被認為是落後的文化網路的聯繫。結果, 儘管鄉村精英領導有與國家結為一體的雄心, 但文化網路在國家範圍內賦予鄉村精英領導作用的能力卻在喪失”。這與歐洲的情況截然相反, “歐洲國家建設的過程中, 有一個非常重要的特徵, 現代化政權與鄉村精英之間逐步聯合起來, 但是中國的現代化過程並沒有出現這種情況, 現代化政權的新型政治學說並未成功找到一種使鄉村領袖和國家政權合法化的傳統文化網路的可行替代物”。

整個20世紀, 中國國家政權建設一直沒有重構這樣一個社會基礎, 導致國家權力始終面臨一個基層落地問題。技術的推行需要配置相應的權力, 否則難於落實, 而純粹的技術無法抵抗有權力的變通, 也不能指望只靠道德約束和總體性培訓等方法把人的主觀道德性給提高, 最後政策多半會走樣。爾後的擺平理順、關係運作實際上都是在進行“補位”, 試圖為權力的轉形與通假提供潤滑劑。我們應該看到, 儘管關係運作的背後是有村幹部的私人意圖, 但是, 不可否認的是, 關係運作同樣有公共性成分, 那就是實踐權力的社會再生產框架問題。國家治理如果不尊重這種倫理秩序, 其結果就是政策打水漂, 而且吃力不討好。

前現代社會的鄉紳擁有積累政治資本的正當方式, 而今天的鄉村幹部則不然, 基層社會已經不能提供象徵資本的社會再生產方式, 關係與人情的運作甚至被視為反現代的, 進而也就只能放在桌子下, 於是就變成了“陰謀”。除了一些違規操作之外, 我們必須看到, 村幹部的實踐權力再生產是融於鄉土社會秩序的, 而且村幹部的實踐權力運作的確也並沒有受到村民的非議, 只是不被現代政治話語所認可而已。

21世紀的國家基層治理, 只有發展出一套將實踐權力轉化為正當的政治價值的仲介機制, 才能解決自下而上的合法性問題。這並不是說, 我們要回到前現代社會, 而是說, 我們必須找到一個更恰當地調動基層社會的方式, 並且以此為基礎梳理好國家、幹部和國民這三者之間政治關係, 並理順總體權力、技術權力和實踐權力這三種權力的關係, 國家基層治理才能真正擺平理順。

來源:公共行政評論2017年03期

作者:王雨磊

通過對農村的全面掌控, 國家一方面, 根治了明代以來的王朝治理難題———偷稅漏稅, 另一方面, 確立了城鄉二元對立的政治、經濟與社會結構, 將農村農業創造的經濟剩餘轉用于支援現代化和工業化建設。對於鄉村幹部的這一角色, 戴慕珍 (Jean C.Oi) 稱為“庇護者” (Oi, 1989) 。

改革以來, 隨著計劃經濟體制的消解和村民聯產承包的推行, 國家對基層的總體支配開始松解, 不再直接支配和干預農村的生產生活, 允許鄉村基層實行一定程度的自治, 但是依然維持原有的汲取目標, 鄉村幹部逐漸成為推行國家政策、收取稅費的國家代理人和基層事務的當家人 (徐勇, 1997) , 實際控制著基層諸多的經濟與社會資源 (楊善華, 2000;楊善華、王紀芒, 2005) 。隨著村莊選舉的開展與普及, 村幹部在形式民主的框架下, 已經成為村民及村莊事務的代理人 (孫秀林, 2009) , 村幹部的產生是上下兩種力量協商或結合的結果, 這決定了村幹部的產生機制與村民及鄉鎮政權密切相關, 處於這兩者之間的連接處。村幹部居民民眾系統的最上層, 管理著居民的社會生活, 而同時又處於管理行政系統的最末梢, 是鄉鎮幹部的幫手和代理人。同時, 他們也有可能處於兩個系統的邊緣位置, 對幹部系統沒有歸屬感, 對民眾系統也缺乏認同感。村幹部的這種結構性位置使得他們經常處在幹部、民眾兩個系統利益一致的結合點和利益矛盾的觸發點上 (王思斌, 1991, 2005) 。也有學者進一步指出, 村幹部面臨著“雙重邊緣化”的困境, 因此, 如果村幹部拿不到足夠的報酬, 那麼, 他們就不會成為稱職的當家人, 也不會成為稱職的代理人, 而只會是圖謀個人利益的撞鐘者, 甚至利用鄉村矛盾來牟取私利 (吳毅, 2001;申靜、陳靜, 2001) 。

對於村幹部的研究已經很多, 既有的研究對於村幹部的結構性身份做出了較為充分的揭示, 但是, 以往的研究仍有三個可以改善的地方:第一, 這些研究中一個比較共同的特點是對於國家或政府權力的討論不夠深入。國家權力在這些研究中被當作前提條件出現, 或者作為一個模糊混沌的龐然大物來對待。基層幹部作為國家權力的代表, 經常以一副可憎的面目形象出現在分析之中, 他們的行為模式是作為研究前提而非研究物件存在的。這樣一來, 國家基層治理的研究很容易陷入一種壓迫-反抗或者權力博弈的簡單模式之中 (周飛舟, 2006) 。第二, 村幹部行為被放置在一個靜態的政治結構中來考察, 導致村幹部的行為被絕對化或者是決定論的, 而沒有考慮到村幹部的行為本身也是時時刻刻處在一個被審視的位置上, 尤其是當村莊普選之後, 村幹部的權力也面臨著社會再生產的緊迫壓力, 而且這種權力再生產壓力遠比國家權力再生產更加直接和迫切。第三, 既有的研究通常將村幹部的變通、操縱視為個人的尋租行為, 變通國家政策肯定有自利的成分, 但是, 這並非答案的全部, 村幹部變通行為的背後必然還有一套結構性的動因, 這個動因不止是“農村固有的文化慣習”, 還有其秩序性成因。有鑑於此, 有必要系統考察國家在基層社會中的權力形態與政治秩序。

二、精准扶貧中的國家基層治理秩序

對於國家的基層治理而言, 最重要的莫過於形成一套合理而順暢的國家與社會的互動秩序。國家基層治理秩序主要有三個要素:治理目標、國家能力與行政方式。基層治理需要處理的首要議題是根據國家的治理目標進行組織建設並配置相應的權力, 然後建設相應的國家能力, 並確立一個行之有效的行政方式。在傳統帝制時期, 國家在農村基層的主要治理目標是維持皇權統治和收取稅費, 因此, 國家基層的組織建設和權力配置並不試圖充分展開, 而是致力於達成其汲取稅費和維持穩定的目標。

縱觀20世紀, 中國的國家與農民一直是汲取型關係, 國家直接汲取基層資源, 以便維持國家運轉和現代化建設。但是這種局面在21世紀有所改觀。20世紀90年代, 農民負擔問題日漸突出, 成為影響基層社會發展與穩定的重要因素, 而與此同時, 國家的財政結構已經轉變為主要依靠工業產值, 中國的經濟總量已經全球第二, 工業生產水準已經充分發展, 而且可以支撐國家財政, 甚至反哺農業, 讓國家的發展成果惠及農村。因此, 進入21世紀後, 國家逐步改變對農民的汲取政策, 中共十六大正式確立了“多予、少取、放活”的對農指導方針。從2000年開始的稅費改革, 到2006年1月1日全面廢除農業稅, 國家完全解除了農民負擔的制度基礎, 部分扭轉了城鄉不平等關係, 也緩解了農村基層的幹群關係, 進而也緩解國家與農民的緊張。另外一方面, 針對農村公共產品和服務缺失的狀況, 中共十六大提出統籌城鄉經濟社會發展, 公共財政開始向農村覆蓋。21世紀以來, 中央逐步建立了支農專項補貼制度, 增加農民收入;實行重點糧食品種最低收購價政策, 保障糧食供給;加快對農村基礎設施建設的投入, 改善農村生產生活條件;加大對農村科教文衛事業的投入, 促進農村全面發展 (應星, 2014) 。這些政策舉措標誌著國家在農村的治理目標開始從汲取型轉向給予型。在給予型的治理目標下, 伴隨著改革以來的總體支配格局的消減, 國家不再致力於政權建設, 在基層轉而依賴日益法治化、規範化、標準化、精細化的技術治理, 在屬地化管理的基礎上建立了行政目標責任制, 注重考核的過程化與多重化 (渠敬東等, 2009) 。這種日益依賴精細化治理技術的傾向, 在國家治理的各個方面和層面都有越來越清晰的體現。

國家精准扶貧是一個國家基層治理的典型代表:一方面, 扶貧開發是國家總體意志的直接體現, 是國家治理農村、實現農村公共服務均等化的一個重要抓手;另一方面, 精准扶貧的最終目標是讓貧困戶脫貧致富, 其目標在於改善農民的生產生活, 改造鄉村的社會經濟秩序。自1986年以來, 國家設立扶貧辦, 農村扶貧開發在農村發展治理格局中的位置日益顯著, 2015年底中央扶貧工作會議上, 更是提出了要確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。很顯然, 農村扶貧開發已經不再是單純的脫貧問題, 而是一個綜合治理農村、發展農村的全面治國理政的戰略性抓手。精准扶貧原則的提出, 體現了以精准識別、精准扶貧、精准脫貧為代表的技術治理日益成為國家在基層治理的重要方式。國家扶貧財政自上而下注入農村, 而農村治理績效自下而上遞達決策層, 國家在基層的治理不再使用直接的行政指令, 而是精准地釋放一系列數位化的考核指標, 派駐 (而不是提拔或增設) 具體負責技術任務的幹部 (比如駐村幹部) 負責落實, 然後通過這些數位指標實現對農村的事本主義的治理目標 (王雨磊, 2016) 。

精准扶貧試圖讓那些低於貧困線以下的人群脫貧致富, 走向共同富裕這一國家目標, 這實際上反映了國家治理目標的精准化。國家試圖為地方社會制訂精准的行動規則, 並通過技術手段確保社會對它的服從。“現代國家的基層治理問題也即是國家如何為社會訂立規則並獲取服從的問題, 它不僅包括了國家機構和人員等下沉, 而且還包括國家配置資源以及實現特定目的和管理民眾日常行為, 國家力圖使用國家規則取代人們自己社會行為的傾向或者別的社會組織規定的社會行為”, 為了實現這個目標, 國家基層治理需要解決如何獲得代理人和社會的雙重服從 (黃冬婭, 2010) 。

在國家的治理目標及其試圖搭建的秩序之外, 農村地方社會仍然有一套以鄉村幹部及其他精英為主導的地方社會秩序, 儘管國家一度滲透到基層社會, 但是這種滲透並未完全擠壓掉鄉土社會本身的秩序, 這兩者之間存在一定程度的互動與轉化。透過精准扶貧, 我們可以看到國家如何向基層社會貫徹其治理目標, 基層社會又是如何因應國家治理目標, 國家與社會最終形成一種怎樣的基層秩序。本文將以農村精准扶貧為重點對國家基層治理進行分析, 探討國家基層治理在新世紀以來的新變化, 以及這些變化對國家政治建設與農村社會結構的影響。

為了理解這套秩序結構, 我們有必要進一步引入對基層秩序的權力分析。在扶貧開發中, 國家的總體權力與地方政府的技術權力是兩個比較顯在的維度, 國家通過總體權力實現社會動員, 將幫扶單位動員為扶貧的主要責任主體, 然後地方政府通過建檔立卡和績效考核等技術權力實現對扶貧開發的過程監管和目標協調。扶貧開發中有三個主要的行動者:幫扶單位及其駐村幹部、各級扶貧辦和村幹部。幫扶單位的行動邏輯主要是遵循總體權力的制約與要求, 各級扶貧辦主要是遵循技術權力的邏輯與指標。村幹部則基本不受這兩者的直接制約, 他們既不需要直面國家的總體扶貧任務, 也不要為地方政府的考核目標背負壓力。但是, 這並不是說, 他們毫無壓力, 事實上, 恰恰相反, 他們有他們自身的權力規制。然而, 在既有的研究脈絡下, 這種權力規制是沒有“凸顯”的。本文將力圖使用實踐權力的概念概括村幹部背後的權力規制。本文研究基於2014年11月至2015年6月在南省丘縣珠村為期8個月的實地調查, 文中所涉的地名、人名和單位名等皆為化名。

三、精准扶貧中的權力格局

在精准扶貧的基層治理秩序中, 我們可以觀察到三種不同的權力, 它們對於精准扶貧的治理效度有著決定性的影響, 也是精准扶貧的主要推動力。理解這三種權力是我們理順基層政治秩序的重要樞紐。在扶貧開發的權力格局中, 調動與支配幫扶單位的是總體權力, 規制與調節扶貧辦的是技術權力, 而落實與執行扶貧政策的則依靠村幹部的實踐權力。

首先, 從根本上說, 精准扶貧的源動力是國家總體權力。按照中國的社會主義國家性質, 理當消除兩極分化、實現共同富裕, 然而, 改革開放以來, 收入差距過大不僅造成了一定程度的社會分化, 而且挑戰了國家的政治合法性, 此外, 在改革開放的過程中, “先富帶動後富”的政治承諾也迫切需要國家福利予以兌現, 因此, 國家有必要下大力氣來消滅貧富分化, 幫助那些低於貧困線的國民脫貧致富。

為了精准扶貧, 國家首先強調“精准派人”, 也就是要派幫扶幹部長期定點駐村, 而這些幹部主要來自于國家財稅供養的機關、企事業單位。從1996年開始, 國家便有對口幫扶的扶貧政策。1996年10月, 中央召開了扶貧開發工作會議, 在《關於儘快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中確定了對口幫扶政策, 要求北京、上海、廣東和深圳等9個東部沿海省市和4個計畫單列市對口幫扶西部的內蒙古、雲南、廣西和貴州等10個貧困省區, 雙方應本著“優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展”的原則, 在扶貧援助、經濟技術合作和人才交流等方而展開多層次、全方位的協作。隨著精准扶貧政策的提出, 對口幫扶政策也在不斷細化、強化和精准化, 駐村的人員要求固定化, 駐村時間要求長期化, 駐村幫扶的體制需要常態化。

在南省, 對口幫扶讓幫扶單位與貧困村結成幫扶對子, 每個貧困戶都與幫扶單位的幹部結成幫扶對子。對於駐村幹部而言, 他們之所以下鄉, 完全出自單位指派, 單位給予了他們一定的激勵, 比如職務提拔、勞務補貼。也就是說, 駐村幹部真正的節制者是原單位, 縣扶貧辦與他們並沒有直接的權屬關係, 也沒有直接的委託-代理關係。因此, 如果在扶貧過程中出現了分歧和矛盾, 縣扶貧辦和村幹部並沒有直接的政治框架對之有效解決, 而是潛在地需要動用幫扶單位的權力來動員或壓制駐村幹部。反過來, 駐村幹部之所以聽從縣扶貧辦等的調遣, 並不是由於行政級別 (有的駐村幹部比縣扶貧辦幹部級別還要高) 和政治隸屬關係, 而且由於接受了幫扶單位的政治任命, 而幫扶單位則是接受了省委的委託, 而省委則是受了中央的委託。如此一來, 最終駐村幹部這一條線的政治動力, 實際上源於總體性的國家動員 (王雨磊, 2017b) 。

其次, 技術權力是精准扶貧的第二重權力面向。技術治理是改革以來中國行政管理的重要發展方向, 技術治理的發展, 源于國家對治理效度的追求, 通過規範化、制度化、指標化的技術手段, 國家可以實現對基層治理目標的精細化管理, 拓展和延長治理的限度。技術治理是精准實現國家脫貧目標的重要抓手, 通過技術化的指標, 脫貧目標被分解、細化為26個具體指標, 精准扶貧的年度考核與終期考核都以這26個指標為基礎。

各級扶貧辦是技術治理的直接執行者。技術權力是基於技術治理而生髮出的控制力, 具體來說, 省扶貧辦作為宏觀政策制定者, 並不直接參與扶貧過程, 具體參與的是縣扶貧辦。縣扶貧辦作為國家扶貧意志的基層代理人, 其主要訴求是完成上級交辦的脫貧任務。扶貧辦的行政邏輯是非常技術化的, 比如縣扶貧辦, 他們不是地方的“父母官”, 與村民不會發生直接的政治關係, 他們最關注的是省扶貧辦交辦下來的技術指標是否完成, 是否完成技術指標以及完成的效度是縣扶貧辦得以操控駐村幹部和村幹部的主要方式。也只有通過這套技術指標系統, 縣扶貧辦才得以擁有總體權力之外第二種調動和敦促基層扶貧工作的支配力。

總體權力與技術權力都是一種經過科學設計的權力形態, 它們是非時間化的、邏輯性的、明確性的、有規則性的, 比如扶貧項目的考核週期是按照年度的, 這個年度是日曆上的年度, 而不是根據農業或工業生產的年度;扶貧考核有一套邏輯明晰、標準確切的考核指標, 對如何完成項目都有明確的行動規則。但是在落地成事的過程中, 扶貧工作卻有一套不同於科學設計的實踐邏輯, 有其獨特的節奏、速度和方向, 遵循著一套不同於科學設計的實踐權力。因此, 在精准扶貧的權力格局中, 除了總體權力與技術權力這兩種顯在權力, 還有第三種非常關鍵的權力形態, 那就是實踐權力。

本文所謂的實踐權力是指施政者在日常生產生活的實踐中基於在地化的政治生態和社會關係而建立起來的、具有即時行動力的支配力, 它相較於總體權力和技術權力, 其合理化程度並不高, 甚至不依賴于文本———當然這不是說它沒有文本上的依據, 而是說它不需要那麼即時地倚仗文本來產生權力, 這種支配力的發揮有賴於實踐空間。在農村的實踐空間中, 生產、生活、社交幾乎自成一體, 與外界發生作用的機會較小, 權力沒有理性化地獨立發育, 而是與實踐過程緊密相聯。實踐權力可能不是成文的、沒有明確邊界的, 甚至缺乏具體規則的支援, 但是它卻是生動的、活生生的, 能夠發揮具體影響力的, 它統攝了村莊的地方性知識、社會關係和在地化的政治權威。

為了要完成精准扶貧目標, 國家動用了總體動員, 將各級黨委、政府機關、企事業單位都動員進扶貧開發的社會工程中, 但是總體動員無法實現精准的脫貧目標, 於是, 省扶貧辦從行政手段上強化了技術權力, 通過一套縝密的脫貧考核指標, 試圖精准規制扶貧過程和結果;然而, 這些技術權力仍然面臨著“不接地氣”的問題, 因為總體權力和技術權力都是自上而下設計出來的, 無法落地。比如, 集體合作社在一般農村中都很少能夠真正發展起來, 更何況是在貧困村中, 因此, 有些指標很難完成。真正接地氣的是實踐權力。

縣扶貧辦可以依靠委託代理關係、自上而下使用原單位的考核來壓制駐村幹部, 但是對於村支書, 他卻沒有辦法;在科層體制之內, 國家可以使用壓力型體制來推行, 而一旦到了村支書那裡, 這個壓力型體制實際上是不管用的, 或者至少是不夠管用的。駐村幹部, 甚至是縣扶貧辦都是鄉村的外人, 故而他們都缺乏推行項目落地、完成考核任務的實踐權力。因而, 專案入戶是需要村幹部支援的。在農村中, 如果沒有村幹部領路, 駐村幹部根本就進不去家門。比如落實農業技能培訓和非農技能培訓這兩項考核指標。因為這些培訓往往很難產生直接效益, 所以貧困戶是不願意參加培訓的, 為了完成考核指標, 駐村幹部就需要村幹部進行必要的社會動員。再如, 種茶本是為了讓貧困戶脫貧致富的項目, 但是很多貧困戶出於風險等原因不願意種, 為了落實專案, 仍然需要村幹部進行動員。有些省直機關在常規的權力體系中雖然很強勢, 但是到了幫扶貧困村, 還是要主動與縣裡、鎮裡、村裡搞好關係, 因為所有的考核落實都需要村幹部來推動, 有些時候, 村委會甚至會刁難駐村幹部, 最根本的癥結在於, 幫扶單位要想完成國家委託的幫扶任務, 則必須借助村委的權威、資訊和關係。

一定要借助村委會來工作, 因為村委會更加懂得如何動員農民。不能越過村委會, 直接與自然村發生關係, 因為你沒有辦法在自然村之間取得一個平衡, 你給了這個村, 另外的村就會跟你鬧。以前我們給他們修了路, 反而製造了麻煩, 就有人去上訪了, 最後幸虧縣裡把這事壓下來了。不患寡而患不均。 (34-莫聰-35+)

在珠村的扶貧過程中有一個案例生動地展現了實踐權力的重要性。駐村幹部閔雁行曾經應珠村其中一個自然村大平村的請求, 準備撥給他們2萬塊錢, 用以支持大平村的文化室建設, 但是這件事並沒有經過村支書的認可, 這件事成為駐村幹部和村幹部產生矛盾的導火索。因為, 在村支書看來, 原先村莊的格局全部由村支書的個人權威加以統籌, 不經過村支書的認可, 就意味著否定了他的個人權威。最終事情以駐村幹部的妥協而告終, 而且從這件事之後, 村支書對閔雁行工作的支持力度大為減少, 閔雁行在村裡推行扶貧工作的難度也隨之增加了。這個案例說明, 儘管駐村幹部享有國家權力的認可, 掛職為副書記或副村長, 但是這樣的職權徒具符號意義, 而無實質權力, 由於駐村幹部是外地人、局外人, 所以他們的權力頂多是“客權”, 而不是“主權”, 在缺乏村支書支援的情況下, 毫無政治效力。

總體權力與技術權力都是經過科學化設計的權力形態, 但是在國家基層治理尤其是村莊一級的政策落實中, 它們都無法越過村幹部的實踐權力, 但是, 這並不是說這些權力就是村幹部本人的, 似乎就是所謂的“人治”。事實上, 實踐權力有別於國家的總體權力、政府的技術權力, 它根植於鄉土社會的自然秩序:實踐權力與鄉土秩序相互依存;實踐權力生長於鄉土秩序, 鄉土秩序又賴實踐權力維持。實踐權力與其說是屬於村幹部的, 倒不如說是屬於鄉土社會的自然秩序的。

村幹部屬於鄉土秩序, 是基層秩序的代言人和維護者, 他的行為嵌入在基層社會秩序中, 是鄉土秩序賦予了村幹部以權力, 他的權力也屬於這一套鄉土秩序, 因此, 要想理解國家的基層治理秩序, 我們有必要仔細審視鄉土秩序中實踐權力的社會再生產方式。

四、實踐權力的社會再生產

按照馬克斯·韋伯 (Max Weber) (1997) 的觀點, 合法統治有三種純粹的類型:法理型、傳統型和魅力型。然而, 韋伯的這一理想類型只是解決了權力的來源問題, 但是任何一種權力都面臨社會再生產或在地化的問題。村幹部的權力儘管有國家法律賦予的成分, 也有村民選舉的自治成分, 但是, 除此之外, 村幹部的權力必須想方設法地予以在地化, 變 成實踐權力, 只有如此, 才能鞏固, 才能融入鄉土秩序。總體來說, 實踐權力的再生產需要處理四個方面的議題。

(一) 平衡自然村的利益與訴求

村莊選舉是村委會幹部的合法性來源。村委書記是整個村委會的權威核心, 那麼, 這個職位的誕生是村委會領導班子的關鍵。從村莊的格局來說, 珠村包括6個自然村, 共1 976人, 其中:大嶺村是最大的自然村, 他們都姓古, 一脈相承, 而且在整個行政村中的人口規模最大, 佔據了一半以上的人口;其次是大平村;再次是大魚村;剩下三個自然村小塘村、小平村、小雪村規模相對較小, 三家村莊加起來還抵不上大平村的規模。所以, 從村莊的權重格局上看, 如果按人投票, 村支書的勝出者肯定是大嶺村。古書記從1999年開始擔任珠村書記, 在他之前的村支書, 也是與他出自同一個自然村。珠村2014年換屆, 一共選舉了5名村委委員, 其中古書記、古副書記都來自大嶺村, 佔據了兩名村委委員, 另外兩名來自大平村, 還有一名來自大魚村。從村委會的選舉結果看, 選舉的結果便是選出了村民的代表, 但是這種代表方式不是按照現代社會的其他群體劃分方式, 而是按照宗族、自然村的形式相互區隔。

選舉是權力的賦予過程, 但是這種權力賦予只是一次性的靜態賦予, 在村幹部當政之後, 他們需要時時刻刻考慮一個動態的權力增量問題, 即如何在實踐過程中完成權力的社會再生產。實踐權力是基於生活和倫理等私密關係而建立的, 也即是說, 它有賴於村莊的血緣關係、經濟地位、社會地位、個人能力。在村莊中, 古支書屬於古家大姓, 這是基礎, 旁門外姓、小門小戶是做不起來的;其次, 古支書有經濟能力, 他在社會生活中享有很高地位。村莊是完全沒有其他配套國家政治架構的地方, 儘管有選舉制度, 但是這些制度只是靜態的賦予, 一方面, 選舉機制最終更可能是賦予了那些更有實踐權力基礎的村民, 另一方面, 即使村支書成功當選, 也需要不斷再生產他的實踐權力。

由於行政村只是行政單位, 代表了國家正式建制的政治安排, 是國家秩序的體現, 而村莊的土地劃分和生產生活安排、血緣分佈都是以自然村為單位, 自然村是社會生活的天然共同體, 也是家族倫理和生命意義的源泉。因此, 在扶貧資源設置的過程中, 包括村支書在內的村幹部首先都是本自然村的利益和訴求代表, 都希望將行政村的資源更多地傾斜到自己的自然村。所以, 每個行政村村幹部都在為自己的自然村爭取福利。特別是在扶貧資源配置的過程中, 各個自然村的村民都在競爭, 因此, 村幹部尤其是村支書必須在村小組之間取得一個平衡。甚至將扶貧資源給了貧困戶而沒有給非貧困戶, 也會招致部分村民的非議, 認為村委會厚此薄彼。

大家都爭那個貧困戶, 個個都想要那個貧困戶, 我也要, 我也要, 哪裡有那麼多貧困戶啊?看實際情況, 你沒有貧困戶就是沒有啦!你屋也起好了, 孩子讀書也讀好了, 你的生活過得去, 你怎麼變成貧困戶?他的心理就是不平衡了, 他有, 我沒有, 就以為我們村委會幾個人給吞了嘍。他以為我想給誰就給誰, 他的理解能力就是這樣。他的想法是:怎麼我沒有, 那幾戶就有, 他的心理就不平衡。他們大平村那裡就特別難搞!他們那邊人特別難搞, 很多事情都沒有我上面那個村那麼好講。大平村那裡, 我們村委會經常都要幫扶他們!年年都幫扶他們那邊呐。 (03-于蘭-珠村婦女主任-50+)

(二) 滿足一般村民的政治訴求

在鄉村社會中, 選舉就意味著可替代性, 而掌握選票的人是普通村民, 這給選舉上臺的村幹部懸置了一個政治壓力, 也就是說, 村幹部要想上臺並保證下次不會被選下去, 他們必須為民辦事, 而為民辦事就得滿足村民的需求。村莊選舉的確具有一定程度的公信力, 能夠上來的不是單靠金錢便可以的, 而必須是有公心、能夠為民眾做事的人。所以, 幫助有需求的人, 是村支書得以建構政治資本、維持實踐權力的重要方式。尤其在稅費改革、農業稅取消後, 各種稅費不再需要村委會代為汲取和統籌, 村委會面臨著無家可當的困境。在這種情況下, 村委會從汲取型政權變成了服務型政權。行政村和自然村村幹部都是如此。

你做三年, 村民全部合起來選一次, 誰的票多就就是誰做。以前那個村長總是在外面打工, 不在家裡的, 總是在珠江三角洲, 村裡人找他老是找不到。所以, 我們村的人就說, 樹倒了, 水不通了, 那個人不在家裡, 讓誰去搞啊?村民不選他, 票就少了, 我們這些在家的人票就多一些。村委會那些跟鄉政府的人就上來開個會, 然後選票, 開票, 然後就誰的票多就誰做。各個村都是這樣的, 村委會也是這樣的。那個古書記最多票嘛, 每年差不多都兩千多票, 差不多要三千張票。你和大家合得來, 各個都認為你做得還可以, 他就選你了。你做事要是不公平, 別人怎麼樣都不會選你的。古書記還是可以的, 對村民啊什麼的, 如果能解決的, 他都盡可能幫我們解決。好像我們說, 我們搞個什麼東西, 不夠錢啊, 他都說, 不管怎麼樣, 我們都想些辦法儘量給你搞些水泥給你。 (08-陽方-45+)

如何滿足村民需要, 就成為村委會的主要職能。村委幹部與三年即走的駐村幹部不同, 他們是要永遠生活在村莊中的, 他們要面對和處理與村民的關係, 因此, 他們不能太公事公辦、不顧及村莊的輿論。比如每次面對上級的計生檢查, 鎮委幹部連同村幹部一起將那些不符合計生政策的婦女、兒童一起接走, 從國家的角度看, 這是“欺上”, 但是對於村民來說, 這卻是應該做的。村幹部被認為是應該幫助村民爭取福利的角色。對此, 村幹部的做法就是盡可能地變通國家政策, 以便為村民爭取福利。古書記認為, “做事要靈活, 先做了, 再按照上面的要求套框框”。

古書記說:

你扶貧幫他建一個房子有一萬多塊嘛, 你扶貧幫他兩三百塊, 有什麼用?他買兩斤豬肉就吃掉了。他哪裡有脫貧呐?貧困戶建了房子可以脫貧嘛, 影響力大一點嘛, 我原本是這樣想法。你想這樣, 上面沒有政策, 你也幫不了。給一點是一點, 給一戶是一戶。 (01-古家權-珠村村支書-55+)

比如, 精准扶貧有一個住房改造的項目, 在扶貧期限內, 貧困戶建房子可以享受2.1萬元的補貼, 但是這筆錢不多不少, 有些雞肋;況且人們的生活安排不可能因為扶貧專案期限而隨意調整, 也很少貧困戶會單純為了這筆補貼而重新建房, 但是村幹部又認為, 既然國家有這個政策, 如果不利用的話, 豈不是可惜?而與此同時, 扶貧辦規定必須在特定時間內完成21戶貧困戶住房改造。於是, 珠村村幹部就把那些馬上要蓋房子的農戶列為貧困戶, 以便他們可以享受到“國家福利”, 同時也可以完成上級的考核指標。

(三) 獲取上級的支持

儘管村幹部屬於民選的基層幹部, 但是上級 (主要是鎮委) 的支持也是必不可少的, 尤其對於村支書而言, 鎮委是村幹部權力的合法性來源, 村幹部需要鎮委在選舉過程中支持自己。但是反過來說, 自己能夠最後勝出也是依靠自己的選票夠多, 而在村莊中, 真正擁有足夠多的潛在選票、具有民望的村支書人選也不會太多, 因此, 鎮委幹部也不會輕易青睞他人。

鎮委和村委的關係比較複雜:他們在職權上屬於形式上的上下級關係, 但並不是隸屬關係, 鎮委可以指導村委會的選舉工作、日常工作, 但是從憲法上說, 村委會是根據村民意見選舉出來的, 並不是隸屬於鎮委鎮政府, 故而它們並非實質意義上的上下級關係。

因此, 一方面, 村幹部比較尊重鎮委幹部的權威, 請客吃飯, 迎來送往, 在日常接待中給予鎮委足夠的面子, 同時也會在某些決策方面尊重鎮委, 甚至也會有一些違規的行為, 比如在選舉前送禮、打麻將故意輸錢給鎮委幹部。這可以通過一個細節來說明:村委會有時候一起吃飯, 如果請了鎮委書記, 即使再晚, 也要等到鎮委書記才開飯, 村委給鎮委幹部端茶遞煙的姿態並不是一般意義上的客套、恭敬, 而是一種低於鎮委幹部的姿態;另一方面, 鎮委幹部又不會像對待下級一樣去指使村幹部, 鎮委書記對村支書的神態並不是上級對下級的頤指氣使, 而是客客氣氣的, 甚至有時候還要有求於他, 比如計劃生育檢查、安全檢查等一票否決制的檢查都需要村委會配合。

精准扶貧儘管在一般意義上具有國家合法性, 是為了提升國民福利、增進社會公平, 但是對於村幹部而言, 扶貧除了能夠為村莊引進資源、提升村莊績效之外, 還有一個原因, 就是扶貧工作屬於上級下派的任務, 村幹部之所以願意完成那些沒有直接績效的考核工作, 很多時候是出於縣鎮給予的壓力和動員。

(四) 擺平村幹部班子

儘管村委會是以選舉的形式誕生的, 但是, 真正將村委會統合成為一個整體的力量則是村支書的個人權威。從行政工作上看, 行政村的村務是村支書、村長負責制, 一般來說, 村支書多數是一肩挑兩職, 縣委、鎮委派下來的工作主要是找村支書作為落實人。而從村務工作上看, 也必須有一個統合各個自然村的整體性權威。否則, 各個村委都只從本自然村的立場出發, 肯定會產生諸多分歧, 甚至造成僵局與衝突。

權威者, 權之勢也。實踐權力的再生產, 有一個非常重要的原則就是建構權力的個人威勢。權威的建構, 實際上就是將權力積累儲蓄進一個暫存的、但又可以隨時轉化和調用的狀態中。家族支持、社會地位和個人威信是村支書能夠成功建立個人權威、坐穩村支書的關鍵要素。古書記從1999年開始連續18年擔任珠村村支書, 他之所以能夠連任至今:一是因為他來自大嶺村這個全村最大的自然村, 且他在村裡一直具有較高的社會地位;二是因為他的個人秉性, 這也非常重要。關於第二點具體包括兩個方面:一是做人比較講信用, 比較懂得並遵守鄉村規則;二是比較有威嚴, 在分歧和阻力面前, 能夠有魄力和狠勁, 排除困難和阻力, 也就是所謂的個人威信。

村支書樹立個人威信, 主要體現在他能團結兩個層面的村幹部:行政村幹部和自然村幹部。在整個村委會中, 村支書需要獲得其他村委的服從。比如, 由於每個村委都有自己的本職工作, 而村委會工作通常會與本職工作衝突, 有些村幹部不太願意準時去村委會值班, 然而, 最終大家都按時值班, 因為誰不按時值班, 誰就會受到古支書的訓斥。這側面證明了一個事實:村委會的決策和工作推動主要是依靠村支書的個人權威在支撐和推動, 在有些村莊, 村支書甚至是一言堂。

與此同時, 國家下沉到村莊的工作卻並沒有減少, 比如美麗鄉村建設、計劃生育工作, 當然也包括扶貧工作等。然而, 這些工作並不能單靠村委會幾個幹部就能夠完成的, 而必須有下面村小組的組長等骨幹予以配合, 有時候甚至需要下面的人與他一起造假。

因此, 村委會需要村小組包括工作支援和政治支援在內的各種支援。村支書的處理辦法是給他們“發工資”, 發工資有兩個作用:經濟激勵與政治激勵, 一方面, 這是給他們做工作的激勵, 另一方面, 這也是支持在政治上支持自己的激勵。當然, 這種發工資是不合規的, 只能年底或重要場合開會時發放, 而且不能對外公佈。

自己每個月也發錢, 不發誰幹活?就發唄, 管他!政府給的很少, 普通委員稅前1 250, 支委多100, 古書記就1 650, 社保自己交, 扣完就沒多少了。這樣就每個月幾百塊, 多的多給, 沒有就少給。過年多了就分了, 黨員也要, 理事會長也要。逢年過節, 每個村小組 (11個) 正副組長22個, 每年給他六百塊。計生的等等, 都要給。你不給他, 誰聽你的啊?過年你要表示一下, 不然下年他就不理你了。工作開展不開來的, 村裡有很多事情嘛, 水利嘛, 什麼啊, 要他報上來嘛。好像醫保、社保都要他們做的嘛。 (03-于蘭-珠村婦女主任-50+)

五、權力形態的合作與轉化

精准扶貧中的權力格局有三種不同的權力形式:總體權力、技術權力和實踐權力, 這三種權力分別對應著幫扶單位、扶貧辦和村幹部這三方行動者。總體權力存在於國家機器的政治話語之中, 居於高層地位;技術權力存在於中層的國家行政的科層結構之中, 居於中層地位;而實踐權力則存在于基層社會治理的實際運作單位中, 居於基層地位。這三種權力形式對應著三種不同的治理架構和政治經濟傳統:總體權力是以蘇聯為代表的高度集權的政治經濟結構的產物和遺產, 技術權力是以歐美為代表的法理型科層治理在中國日益發展的結果, 而實踐權力則是中國傳統情理社會生髮出來的治理樣態和傳統。這是中國基層治理的三條主線, 治理績效主要看這三者能否通力合作, 互動順暢, 而這其中最為關鍵的就是, 能否調動鄉土秩序中的實踐權力, 因為只有實踐權力才能推動鄉土社會的治理行動。

從村幹部的時代處境看, 更是如此。大量的研究將村幹部視為國家代理人, 但是這種代理關係並不充分, 而且也在不斷受到治理環境的制約。首先, 村幹部主要是民選的, 具有一定的民意基礎, 因此, 如何為村民謀福利是他們能夠當選和連任的關鍵所在;其次, 尤其是在貧困村, 村幹部基本是兼職的, 珠村幹部的工資每月只有1 100-1 500不等 (村支書大概是1 500元, 一般村委委員是1 300元, 非村委委員的工作人員是1 100元) , 不足以養活家庭, 他們都有自己的主要職業, 也就是他們並不是“以村幹部為業”, 這一點和南省南部發達地區截然不同, 在發達地區, 政府財力雄厚, 村幹部的薪酬待遇都足以讓它成為一項全職工作;再次, 大部分的村幹部學歷不高, 也沒有公務員身份, 而鎮委的公務員主要是新招聘的、能夠勝任文書工作的大學生, 而村幹部向上的晉升空間很小, 除了一些個別的村支書, 大多數村幹部只能停留在村幹部的職位上;綜合來說, 村幹部並不是一個典型的國家代理人。

在經濟比較發達的地區, 村委會的工作比較繁忙, 由於外來人口多, 村務很多, 比如安全檢查、理論學習、社區治安、社區培訓等也包括在內, 這些村務實際上讓鄉村幹部變成全日制幹部。而在經濟相對落後的農村, 尤其是貧困村, 情況完全相反。尤其隨著稅費改革、農業稅取消, 導致村務也逐漸不再與國家目標緊密相連。村支書不再是一個當家人, 客觀上說, 也無家可當:一方面, 沒有“家底”;另一方面, 生產性事務也較少了, 很多職能工作由鄉鎮統籌, 比如養老保險、義務教育等, 這樣一來, 村支書的位置對下實際上已經沒有太多的職權;再加上外出打工導致的鄉村空心化, 鄉村社會的治理事務更加萎縮, 真正需要處理的事務變為以服務型為主。扶貧工作屬於增量工作, 不是常規工作, 因此, 這在村委會看來, 是“多出來的工作”, 那麼, 對他們來說, 做與不做實際上都拿一樣的工資, 也就是說, 這些村委會幹部是沒有什麼激勵幹活的。於是這就形成了一個問題:扶貧工作最需要村幹部的配合和落實, 但是村幹部最沒有激勵去承擔這些多餘的任務。

改革以來, 總體支配逐漸向技術治理轉型, 從某種程度上, 總體權力在試圖將權力轉形為技術樣態, 以技術的面向實現總體支配的目標。精准扶貧日益發達的數目字管理, 從根本上說, 是技術治理的日益發達, 國家試圖通過技術手段實現對總體動員而來的治理單位進行更為精細化的監督與管控, 並進而實現國家的治理目標。然而, 技術治理在面對基層複雜的社會現實時, 仍然面臨著諸多問題。它上承總體權力, 卻無下接的基層實現形式, 因此, 技術權力需要進一步求助實踐權力。幫扶單位接受國家的扶貧任務, 同時在扶貧辦的督導下完成扶貧考核任務, 但是幫扶單位畢竟是一個外來的單位, 其所指派的駐村幹部終究是外人, 他們都缺乏必要的政治資本來具體推動和執行扶貧專案, 因為他們沒有基層的地方性知識、社會關係和本地權威, 因此, 他們必須求助於村幹部的實踐權力。為此, 駐村幹部甚至需要刻意與村幹部發展一種融洽的社會關係, 也就是說, 他們需要使用與村幹部的社會資本來撬動村幹部的實踐權力, 以便讓村幹部配合自己的工作, 完成技術性的扶貧考核指標。

既然技術權力要求助實踐權力, 那麼, 就得按照實踐權力的方式來進行。駐村幹部並不是通過正式的法規制度與村幹部達成共識, 而是依靠與村幹部喝酒抽煙、打成一片, 依靠與他們的熟識———把陌生的關係“做熟”, 建立起彼此的社會關係和人際信任, 並在此基礎上開展工作。駐村幹部通常所謂“要做事、先做人”, 也就是盡可能地建立與村幹部的“熟識關係”和堅實的信任。不同行動者之間的客套、吃飯、交待、道辛苦, 是一種社會資本的再生產 (王雨磊, 2015) , 通過這樣的關係再生產, 建立與基層幹部更加實踐性的關係。也就是說, 社會資本在這裡為技術權力順利轉化為實踐權力提供了一個潤滑劑的作用。

這種實踐性關係是基層工作的基礎, 有了這層實踐性關係, 駐村幹部才能與村幹部形成一個權責共同體, 變成一個真正的團隊, 雙方才能共用資訊、風險與績效;否則, 駐村幹部甚至會成為“外人”。這並不是村幹部刻意排外, 而是實踐權力作為基層治理動力的客觀需要。只有搭建了這個實踐權力的權責共同體, 村幹部才願意幫助駐村幹部, 願意替他們說話、背書, 甚至與他們“共謀”。這裡需要說明的是, 基層共謀並不是最壞的結果, 最壞的結果是, 村幹部連如何共謀都不告訴駐村幹部, 甚至成為某些業績的替罪羊。在一個實踐權力占主導的團隊中, 與其他成員的實踐性關係特別重要, 在這之中, 態度尤為重要。是否與村幹部處理好關係, 直接決定了:第一, 當遇到問題時, 縣扶貧辦會不會進一步深究責任;第二, 縣扶貧辦和村幹部如何向幫扶單位的領導描述駐村幹部的工作, 是抱怨、批評還是讚揚駐村幹部;第三, 當駐村幹部遇到問題時, 縣扶貧辦與村幹部願不願意伸出援手, 分享工作方法和技巧。

六、結論與討論

精准扶貧是一個觀察國家基層治理、透視國家政治格局的良好視窗, 也是我們提升和改善國家治理現代化水準的一個試驗田。為什麼精准扶貧難以精確瞄準?為什麼鄉村社會的治理過程存在大量“變通”與“共謀” (周雪光, 2008) ?本文通過對村幹部在精准扶貧及其他治理過程中的考察, 發現這並非完全就是“共謀”, 基層社會治理運行有一套自身的法則, 本文希望揭開黑箱, 並為其闡釋出一個確切的“名堂”, 那就是實踐權力。實踐權力是一個真實而生動地運行於鄉土社會中的內在法則, 一方面它是客觀不受外在力量影響的獨立存在, 另一方面, 我們也不能用褒貶的視角對它予以道德德判斷, 我們能做的, 首先是認識它, 瞭解它, 當然最終還要恰當地運用它。村幹部為了再生產自身的實踐權力, 這才有了變通的政策執行, 因此, 扶貧政策在實踐權力再生產的格局中, 變成了村幹部的實踐工具。

國家精准扶貧實際上是想繞過村幹部, 直接進入村民家庭, 然後, 直接將那些貧困的人給挑選出來, 用專案和資金將其扶持起來。然而, 這在真正的社會過程中, 是不可能的, 因為村民並不是一個一個的原子化的經濟存在, 而是一個處於倫理格局中的社會存在, 脫離了自己所屬的鄉土倫理格局, 他便成為一個陌生人, 一個Nobody, 村幹部也是這個道德共同體的一個成員, 他也要遵循這個倫理秩序:只有遵循這個秩序, 他才能擁有面子, 享有社會資本, 並進而生產出自己的實踐權力;如果不尊重這個秩序, 他將無法融入這個鄉土秩序。

國家其實是一個局外者, 駐村幹部也是局外人, 因為它在這個倫理秩序中已經沒有位置。駐村幹部可以通過與村幹部達成一種親和關係, 生產出主客關係;但是, 那只是一種臨時的、嫁接的、不穩定的關係;隨時會被外力打破, 而且他依附于村幹部, 不是土生土長的權力, 一旦發生危機, 駐村幹部就會被疏離於外。歷史地看, 國家並非自古就是一個局外者, 國家的代理人也並非一直就是局外人。中國現代社會的構建是以破壞國家與鄉土社會的融洽為代價的。杜贊奇 (2003∶206-209) 指出, 20世紀中國國家政權建設的過程中, 權力的文化網路遭到了系統性破壞, “在現代化過程中的國家政權完全忽視了文化網路中的各種資源, 而企圖在文化網路之外建立新的政治體系。在現代化意識形態偏見影響之下, 國家政權力圖斬斷其同傳統的, 甚至被認為是落後的文化網路的聯繫。結果, 儘管鄉村精英領導有與國家結為一體的雄心, 但文化網路在國家範圍內賦予鄉村精英領導作用的能力卻在喪失”。這與歐洲的情況截然相反, “歐洲國家建設的過程中, 有一個非常重要的特徵, 現代化政權與鄉村精英之間逐步聯合起來, 但是中國的現代化過程並沒有出現這種情況, 現代化政權的新型政治學說並未成功找到一種使鄉村領袖和國家政權合法化的傳統文化網路的可行替代物”。

整個20世紀, 中國國家政權建設一直沒有重構這樣一個社會基礎, 導致國家權力始終面臨一個基層落地問題。技術的推行需要配置相應的權力, 否則難於落實, 而純粹的技術無法抵抗有權力的變通, 也不能指望只靠道德約束和總體性培訓等方法把人的主觀道德性給提高, 最後政策多半會走樣。爾後的擺平理順、關係運作實際上都是在進行“補位”, 試圖為權力的轉形與通假提供潤滑劑。我們應該看到, 儘管關係運作的背後是有村幹部的私人意圖, 但是, 不可否認的是, 關係運作同樣有公共性成分, 那就是實踐權力的社會再生產框架問題。國家治理如果不尊重這種倫理秩序, 其結果就是政策打水漂, 而且吃力不討好。

前現代社會的鄉紳擁有積累政治資本的正當方式, 而今天的鄉村幹部則不然, 基層社會已經不能提供象徵資本的社會再生產方式, 關係與人情的運作甚至被視為反現代的, 進而也就只能放在桌子下, 於是就變成了“陰謀”。除了一些違規操作之外, 我們必須看到, 村幹部的實踐權力再生產是融於鄉土社會秩序的, 而且村幹部的實踐權力運作的確也並沒有受到村民的非議, 只是不被現代政治話語所認可而已。

21世紀的國家基層治理, 只有發展出一套將實踐權力轉化為正當的政治價值的仲介機制, 才能解決自下而上的合法性問題。這並不是說, 我們要回到前現代社會, 而是說, 我們必須找到一個更恰當地調動基層社會的方式, 並且以此為基礎梳理好國家、幹部和國民這三者之間政治關係, 並理順總體權力、技術權力和實踐權力這三種權力的關係, 國家基層治理才能真正擺平理順。

來源:公共行政評論2017年03期

作者:王雨磊

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